Vice Versa, augustus 2009
Minister Koenders presenteerde op 11 mei zijn gemoderniseerde draagvlakbeleid aan de Kamer. Het subsidiebudget wordt gehalveerd. Voortaan gaat alleen geld naar acties die een ‘meetbaar’ effect hebben op het gedrag van Nederlandse burgers. Hoe realistisch is zo’n eis?
Op 20 juni barstte in het Tilburgse Leijpark het jaarlijkse Festival Mundial los. Mundial is een tweedaagse happening met muziek uit alle delen van de wereld. Over het ene grasveld schalt Braziliaanse funk, terwijl bezoekers op het grasveld ernaast swingen op Cubaanse hip-hop en Malinese Afro-beat. Festival Mundial biedt niet alleen muziek, het heeft ook een boodschap. Onder het motto ‘Music Beats Poverty’ wil het de bekendheid met de Millenniumdoelen vergroten. Artiesten treden op op ‘Podium 2015’ en ‘Millennium Stage’. Rond de podia hangen kleurige banners met de logo’s van de acht millenniumdoelen.
Het Festival Mundial is van de honderden draagvlakactiviteiten die Nederland jaarlijks organiseert. Het maakt deel uit aan van een breed scala aan onderwijs- en bewustwordingsprojecten die burgers wijzen op de mondiale armoedeproblematiek. Veel van deze activiteiten worden gefinancierd door ontwikkelingsorganisaties en de overheid. Zo krijgt Mundial financiële steun van Cordaid, ICCO, Oxfam-Novib, en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De ontwikkelingsorganisaties droegen dit jaar circa twee ton aan het festival bij.
De toekomst van activiteiten als Festival Mundial is na 2011 echter ongewis. In mei kondigde minister Koenders namelijk aan dat hij het subsidiebeleid voor draagvlakactiviteiten ingrijpend op de schop gaat nemen. De kraan gaat deels dicht en de subsidie-eisen worden strenger. Bewustwording alléén is niet meer genoeg, de draagvlakactiviteit moet mensen aanzetten tot zichtbaar ander gedrag.
Deze maatregel hing in de lucht. Nu minister Koenders alle facetten van het ontwikkelingsbeleid op de schop neemt, moest ook draagvlakversterking aan de beurt komen. Elk jaar geeft het ministerie voor ontwikkelingssamenwerking ruim 60 miljoen euro uit aan draagvlakactiviteiten. Ongeveer de helft van dat bedrag gaat naar draagvlakorganisatie NCDO, de Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling. De andere helft wordt uitgegeven door het ministerie zelf en door medefinancieringsorganisaties als Oxfam-Novib, Cordaid en Plan Nederland. Zelf spenderen deze organisaties ook nog eens 20 miljoen euro per jaar aan draagvlakactiviteiten.
Dat is veel te veel, vonden Kamerleden Ewoud Irrgang van de SP en Arend Jan Boekestijn van de VVD. Een jaar geleden riep Irrgang in De Volkskrant op om de subsidie aan de NCDO stop te zetten. Hij noemde NCDO ‘een praatclub’, die subsidie gaf aan een ‘schier oneindige lijst van je reinste flauwekul’. Dat geld, vond Irrgang, kan beter naar muskietennetten en mazelenvaccinaties gaan. Twee dagen later deed Arend Jan Boekestijn er een schepje bovenop in dagblad Trouw. Met de uitspraak ‘Draagvlakdenken stilt geen honger’, bepleitte ook hij de stopzetting van subsidie aan NCDO.
Onder vuur
De toon was gezet, draagvlakversterking lag officieel onder vuur. Minister Koenders gelaste de evaluatiedienst IOB om onderzoek te doen naar draagvlakactiviteiten. Ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), een denktank van wetenschappers en vakdeskundigen, stortte zich op het thema en kwam met een advies. De uitkomst van het IOB-onderzoek en het AIV-advies vonden hun weerslag een Kamerbrief van de minister, die op 20 mei tijdens een algemeen overleg werd besproken.
Deze Kamerbrief schiep veel duidelijkheid. Om te beginnen over de vraag: wat ís draagvlak precies? Tijdens de voorafgaande discussie was hierover geen consensus. Draagvlak gaat, aldus de minister, om ‘een al dan niet door kennis gedragen houding en actie ten aanzien van de doelen van internationale samenwerking’. Met andere woorden, het gaat om het werven van steun voor zaken die we met zijn allen belangrijk vinden, zoals armoedevermindering en het opheffen van wereldwijde ongelijkheid. Draagvlak is dus niet bedoeld om steun te krijgen voor het eigen beleid van het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking, of het werk van hulporganisaties.
De Kamerbrief schiep nog meer helderheid. Zo bevestigde Koenders zijn voornemen om de NCDO te hervormen. De organisatie mag vanaf 2011 geen subsidies meer verstrekken. Het wordt omgevormd tot kenniscentrum, dat de rol krijgt van kennismakelaar, adviseur en aanjager. De subsidietaken worden ondergebracht in een nieuw programma, dat zich gaat richten op jongeren, particuliere initiatieven en netwerkinitiatieven.
De Kamerbrief was ook duidelijk over de centen voor draagvlakversterking. Voor het nieuwe NCDO-kenniscentrum stelt de minister 9 tot 11 miljoen euro beschikbaar. Voor het subsidieprogramma komt 19 miljoen euro op tafel. De teller komt daarmee op ongeveer 30 miljoen euro voor draagvlakactiviteiten, en dat is een halvering van het huidige budget. Het nieuwe beleid moet in 2011 van kracht worden.
Veranderingen ‘hier’
De politieke tegenstanders toonden zich tevreden met deze halvering van het budget, en de minister loodste zijn nieuwe voorstel dan ook tamelijk geruisloos door het algemeen overleg. Opmerkelijk genoeg was er nauwelijks politieke discussie over de uitwerking van de draagvlakdefinitie: de minister wil namelijk dat draagvlakactiviteiten zich meer gaan richten op veranderingen in onze eigen samenleving, in plaats van steun voor ontwikkelingsprojecten. Ook eist hij dat draagvlakactiviteiten meetbare en evalueerbare gedragseffecten hebben. Voor de aanwezige Kamercommissie was het geen debat waard. Maar voor ontwikkelingsorganisaties, particuliere initiatieven en gewone burgers heeft dit straks verstrekkende gevolgen.
Om die te begrijpen, moeten we terug naar de begindagen van draagvlakacties, in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. In Nederland groeide het bewustzijn dat wij een verplichting hadden om het armoedevraagstuk op te lossen. Overal in Nederland werden derdewereldgroepen geboren. Ze steunden de vrijheidsstrijd van Angola en de anti-apartheidsbeweging in Zuid-Afrika. Ze stelden het oneerlijke Europese landbouwbeleid aan de kaak en richtten Wereldwinkels op waar ‘eerlijke producten’ werden verkocht. Hun belangrijkste doel was om Nederlanders informeren over de werkelijke oorzaken van honger en armoede: wereldwijde onrechtvaardigheid. Het was geen toeval dat ‘zij’ arm waren en ‘wij’ rijk. De problemen in het Zuiden konden niet losgezien worden van de opstelling van het Noorden.
Tegelijkertijd ontstond een stroming die een ander accent legde. Zij pleitte voor meer ontwikkelingshulp en directe steun aan concrete projecten om armoede te verminderen. De campagnes van deze groepen richtten zich vooral op het ophalen van geld. Schoolklassen gingen bakken en koken voor de derde wereld, gezinnen stopten geld in de collectebus. De aanjagers van deze stroming waren niet blind voor de politieke dimensie van het armoedeprobleem, maar vonden dat daarmee de concrete behoefte aan scholen, ziekenhuizen en voedsel niet minder werd. Ook de directe nood moest worden gelenigd.
Precies dit aloude spanningsveld tussen ‘bewustwording’ en ‘charitas’ komt terug in het briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, een van de peilers van Koenders’ nieuwe draagvlakbeleid. En de AIV is duidelijk: op dit moment leggen draagvlakactiviteiten te veel nadruk op charitas, op steun voor concrete projecten. Volgens het AIV is het armoedevraagstuk is echter onderdeel van een brede agenda op terrein van handel, milieu, landbouw en migratie. De oplossing is dan ook onlosmakelijk verbonden met veranderingen híer, zoals het opheffen van handelsbeperkingen, een verbod op schadelijke export, milieumaatregelen en het stimuleren van fair trade. Draagvlakactiviteiten, vindt de AIV, moeten zich meer richten op ‘veranderingen hier’. En de minister is het daarmee eens.
Meten
Behalve de verschuiving van ‘ontwikkeling daar’ naar ‘veranderingen hier’ heeft nieuwe beleid nog een kernelement: voortaan gaat er alleen nog subsidie naar draagvlakactiviteiten met een meetbaar effect. Het is niet voldoende wanneer iemand meer kennis krijgt over de achtergestelde positie van meisjes in Afrika, of wanneer hij instemt met de noodzaak om het Europees landbouwbeleid te hervormen. Pas wanneer iemand deze kennis ook omzet in ander gedrag, is er sprake van draagvlak. Aan steun en betrokkenheid waar niemand iets van merkt, heb je immers ook niets. Dit gedrag moet bovendien zichtbaar en meetbaar zijn. Is dat niet het geval, dan krijgt de activiteit geen overheidssubsidie.
De directe aanleiding voor deze beleidslijn is een recente evaluatie van de IOB, de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie. De IOB onderzocht ruim dertig draagvlakactiviteiten uit 2007, uitgevoerd door NCDO, ontwikkelingsorganisaties en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Voorafgaand aan haar conclusie is het IOB al kritisch: de evaluatie van draagvlakactiviteiten staat nog in de kinderschoenen. Er wordt te gemakkelijk van uitgegaan dat wanneer een activiteit is uitgevoerd, het resultaat ook is behaald. Het meten blijft vaak beperkt tot het spreekwoordelijke tellen van het aantal mensen in de zaal. En wanneer er al resultaten zijn, dan is het vaak moeilijk om vast te stellen welk effect het gevolg is van de draagvlakactiviteit. Zo kunnen berichten over een plotselinge ramp een lopende campagne beïnvloeden, net als berichten over verspilling van hulpgelden. Het valt dus niet mee om draagvlakeffecten te meten.
De conclusie van de IOB is desondanks scherp: voor de meeste draagvlakactiviteiten is het resultaat nauwelijks vast te stellen. Vaak is niet precies duidelijk welk doel wordt nagestreefd, waardoor het effect achteraf niet te meten valt. Het best evalueerbaar blijken concrete acties, voor een afgebakende doelgroep, met een duidelijk ‘handelingsperspectief’. In praktijk zijn dat vooral draagvlakactiviteiten voor jongeren. Het is deze conclusie die Koenders in zijn beleidsvoorstel tot norm heeft verheven.
Politieke agenda
De nieuwe beleidslijn – gericht op zowel ‘veranderingen hier’ en ‘meetbaarheid’ roept vragen op. Zo betekent de nieuwe koers onvermijdelijk een nieuwe politisering van het draagvlakbeleid. De nadruk op ‘veranderingen hier’ heeft namelijk een ideologische en politieke kleur. Het idee dat armoede in het Zuiden kan worden opgelost door veranderingen in het Noorden, grijpt terug op het zogenaamde afhankelijkheidsdenken – dependencia – uit de jaren 70 van de vorige eeuw. Dat denken werd populair in links Latijns-Amerika, links politiek Nederland en het linkse deel van de derdewereldbeweging. De kernboodschap is dat armoede en rijkdom onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, en dat armoede de keerzijde is van onze rijkdom. De oplossing van het armoedevraagstuk, met andere woorden, begint bij onszelf.
Deze boodschap krijgt opnieuw inhoud in het AIV-advies en de Kamerbrief: armoede houdt verband met wereldhandel, het milieuvraagstuk, migratie, enzovoorts. Het zijn thema’s, zo stelt het AIV, waarover Nederland in internationaal verband afspraken heeft gemaakt. Het zijn bovendien thema’s die op brede steun kunnen rekenen van burgers en bedrijven uit alle geledingen van de samenleving. Dat is grotendeels waar. Maar het zijn ook thema’s waarmee vooral progressief-linkse partijen zich profileren. ‘Rechtsere’ partijen onderschrijven eerder de visie dat de wortels van armoede gelegen zijn lokale omstandigheden, zoals slecht bestuur en slecht lokaal economisch beleid. En dat zijn zaken waar het Westen weinig invloed op heeft. Armoedebestrijding is en blijft een politiek onderwerp, en een koersverschuiving naar ‘draagvlak voor veranderingen hier’ betekent dan ook een promotie van een progressief-linkse politieke agenda – al lijkt dit de politieke tegenstanders ter rechterzijde vooralsnog te zijn ontgaan.
Deze politisering wordt verder versterkt door de eis dat draagvlakactiviteiten ‘meetbare gedragseffecten’ moeten hebben. De burger moet, zoals dat in vakjargon heet, een ‘handelingsperspectief’ krijgen, wanneer een draagvlakactie op hem of haar wordt losgelaten. Hij moet iets kunnen dóen om bij te dragen aan een oplossing van het mondiale armoedevraagstuk. Dat klinkt veelbelovend. Maar welk handelingsperspectief heeft, zeg, een doorsnee inwoner van Almere-Muziekwijk? Wat kan hij of zij vanuit zijn rijtjeshuis concreet dóen aan het oplossen van het armoedeprobleem?
Welbeschouwd is dat niet veel. Besluiten over structurele veranderingen in de wereldhandel, het Europees landbouwbeleid en wereldwijde milieubeleid vinden plaats in politieke arena’s, vooral die in Brussel. Daar hebben Haagse politici al weinig invloed op, en doorsnee burgers nog minder. Welk keuzemenu aan ‘handelingsperspectief’ er overblijft, wordt toegelicht in de IOB-evaluatie. Uit het onderzoek blijkt dat ‘draagvlakgedrag’ op dit moment vooral neerkomt op geld geven en vrijwilligersinzet voor het goede doel. In mindere mate bestaan de huidige draagvlakactiviteiten uit actieve steunbetuigingen en de aanschaf van ‘eerlijke’ producten. De eerste twee gerechten richten zich op ‘veranderingen daar’, de laatste twee op ‘veranderingen hier’. Wanneer Koenders bepaalt dat de nadruk moet liggen op ‘veranderingen hier’, dan betekent dat dat draagvlaksubsidies straks goeddeels opgaan aan campagnes voor Max Havelaar koffie, Fair Trade-bananen, sparen bij de Triodos-bank en het verzamelen van handtekeningen mét e-mailadres.
Uitsluiten
Dat heeft ingrijpende gevolgen voor organisaties die straks met subsidie van de overheid draagvlakactiviteiten willen ondernemen. De roep om ‘meetbaar gedrag’ en nadruk op ‘veranderingen hier’ betekent een enorme beperking van het type activiteiten dat zij kunnen ontvouwen. En dat niet alleen. Het sluit ook groepen en mensen uit met andere politieke en ideologische opvattingen over het oplossen van het armoedevraagstuk.
Mensen die, bijvoorbeeld, menen dat fair trade leidt tot overproductie en marktverstoring, wat een gezonde economische groei in ontwikkelingslanden ondermijnt. Mensen die menen dat het Europese landbouwbeleid een verwaarloosbare invloed heeft op het oplossen van problemen van Afrikaanse boeren. Of mensen die menen dat arme landen eerst zelf moeten zorgen voor goed leiderschap, voordat interventies van buiten effect kunnen hebben.
Over de aangevoerde argumenten valt te discussiëren, maar dat is niet het punt. Het punt is dat ook deze opvatting kunnen voortkomen uit een welgemeende betrokkenheid bij het mondiale armoedeprobleem. Progressief-links heeft immers niet het alleenrecht op compassie met de derde wereld. Maar voor ‘gedragsuitingen’ van deze andersdenkenden zal in het nieuwe subsidiestelsel weinig ruimte zijn.
Bovendien is er nog een groep burgers die het nieuwe beleid aan den lijve gaat voelen: particuliere initiatiefnemers (PI), mensen die zich vrijwillig inzetten voor kleinschalige projecten in het Zuiden. Ook zij worden meegezogen in de koerswijziging naar draagvlak voor ‘veranderingen hier’. Zij krijgen in het nieuwe stelsel alleen nog subsidie wanneer zij activiteiten ontplooien, aldus de Kamerbrief, ‘die bijdragen aan verandering van kennis, houding en gedrag in Nederland.’ Wanneer activiteiten plaatsvinden in ontwikkelingslanden, dan moet de organisatie ‘aantoonbaar een brug slaan tussen ‘ daar’ en ‘ hier’.
Wat dat betekent, is nog niet helemaal duidelijk. Moet een vrijwilligersgroep uit Bladel eerst een campagne starten voor eerlijke koffie, voordat zij subsidie ontvangt voor een schooltje in Kenia? Of betekent de ‘brug slaan tussen hier en daar’ dat de groep eerst aan zijn achterban moet uitleggen hoe de lage lerarensalarissen in Kenia verband houden met onze handels-, en landbouwpolitiek? Daarnaast is het de vraag of de particuliere initiatieven ook moeten meedoen aan de meetbaarheidseis. Wordt, met andere woorden, ook van hen verwacht dat zij draagvlakactiviteiten ontplooien met meetbare gedragseffecten? Iets wat veel professionele organisaties momenteel grote moeite kost?
Minister Koenders bevestigt desgevraagd dat PI inderdaad moeten laten zien dat ze Nederlanders tot ander gedrag kunnen aansporen, al hoeft die verandering niet per se morgen zichtbaar moet zijn. Wel moet, aldus de minister, ‘aannemelijk gemaakt worden dat een dergelijk effect optreedt’. Hoe dat moet, daarover laat de minister zich niet uit: “Ze zijn zelf initiatiefrijk en creatief genoeg.”
De doe-het-zelver die de nodige creativiteit ontbeert, kan altijd nog uitwijken naar de medefinancieringsorganisaties. Deze financieren via het Linkis-programma ook particuliere initiatieven, al dan niet met overheidsgeld. Dat mogen ze van de minister blijven doen, maar de voorwaarden zijn nu anders: de PI moet activiteiten uitvoeren die direct relevant zijn voor ontwikkelingssamenwerking. Een PI die bij Cordaid aanklopt, wordt straks dus primair gezien als een ontwikkelingsorganisatie. Vraagt hij geld aan bij het toekomstige PI-loket vanuit het ministerie, dan wordt hij primair gezien als een draagvlakorganisatie. De eenduidigheid over de betekenis en rol van doe-het-zelvers in de hulp wordt er niet groter op.
Onrealistisch
Ook de reguliere ontwikkelingssector zal de zeilen moeten bijstellen. Medefinancieringsorganisaties krijgen in de toekomst minder ruimte om overheidssubsidies in te zetten voor draagvlakcampagnes. Dat mag straks alleen als deze campagne deel uitmaakt van een breder programma, bijvoorbeeld een programma voor rechtvaardige handel. Bovendien gaan strengere eisen gelden voor de doelstelling en meetbaarheid van de campagnes. Voor brede, algemene publiekscampagnes is in het nieuwe subsidiestelsel geen ruimte meer.
Festival Mundial, zo laat de directeur weten, maakt zich niet veel zorgen over de aangescherpte eisen. Bezoekers van het festival kunnen zich te goed doen aan ‘fair food’, en hun steun betuigen aan campagnes voor schoon drinkwater en betere rechten voor meisjes. Brabantse jongeren krijgen bovendien de kans om mee te werken aan de programmering en artiesten te ontmoeten uit alle delen van wereld. Volop handelingsperspectief dus, waarvan het effect bovendien al jaren wordt gemeten.
Ook de traditionele sector heeft, zo blijkt uit reacties van onder meer Oxfam-Novib, ICCO en Cordaid, weinig moeite met de eis om de effectiviteit van campagnes inzichtelijk te maken. Eveneens klinkt er instemming met het accent op ‘veranderingen hier’ – wat bij grote ontwikkelingsorganisaties als Oxfam-Novib overigens staand beleid is.
Wel plaatst de sector vraagtekens bij, zoals Cordaid het verwoordt, ‘het rotsvaste geloof in meetbaarheid’ dat het Kamerstuk ademt. De organisaties wijzer er op, net als het IOB, dat veel factoren een rol spelen bij mondiaal burgerschap. Deze zijn niet allemaal in cijfers zijn te vatten, en één op één link tussen actie en uitkomst is niet altijd te leggen. Brancheorganisatie Partos noemt het bovendien onrealistisch om te verwachten dat alle draagvlakactiviteiten leiden tot gedragsverandering. Elke campagne die burgers tot een ander gedrag aanspoort, bijvoorbeeld minder roken en meer bewegen, heeft maar een beperkt succes. Bij campagnes voor ontwikkelingssamenwerking of mondiaal burgerschap is dat niet anders.
Het nieuwe draagvlakbeleid zal een einde maken aan slecht onderbouwde en vage draagvlakprojecten. Dat winst. Het zal echter ook leiden tot een inperking en ideologische kleuring van de draagvlakuitingen die met steun van de overheid het levenslicht kunnen zien. Daarmee paart het nieuwe draagvlakbeleid een effectiviteitswinst aan een verschraling van het aanbod. Het is de vraag of dat goed is voor het draagvlak.
