Wat is er bereikt met Nederlandse hulp? De nieuwe resultatenrapportage van minister Koenders moet uitsluitsel geven. Dat blijkt niet eenvoudig.
Heeft ontwikkelingshulp effect? Het debat over die vraag woedt in alle hevigheid. Kritische Kamerleden, economen en journalisten trekken nut en noodzaak van de hulp openlijk in twijfel, en bij het gewone publiek daalt het vertrouwen in de resultaten van de hulp. In deze woelige tijden presenteerde minister Koenders voor Ontwikkelingssamenwerking vorige maand het rapport Resultaten in ontwikkeling. In een boekwerk met het formaat van de Grote Bosatlas legt het ministerie verantwoording af over wat er de afgelopen twee jaar met de Nederlandse hulpeuro’s is gebeurd. Hoe is het Nederlandse belastinggeld ingezet? Droeg het bij aan het halen van de millenniumdoelen? En welke resultaten zijn bereikt?
Een rapport, kortom, om reikhalzend naar uit te zien. Een rapport dat, zo schrijft de minister in het voorwoord, ‘een inhoudsvolle bijdrage kan leveren aan het maatschappelijke debat over hulp’. Een rapport dat bovendien vollediger en veelzijdiger is dan de vorige resultatenrapportages: deze derde editie neemt namelijk niet alleen de overheidshulp onder de loep, maar schetst ook de inspanningen van 25 ontwikkelingsorganisaties.
Geen snelle conclusies
Geeft dit rapport inderdaad uitsluitsel over de resultaten van de Nederlandse ontwikkelingshulp? Aan de presentatie zal het niet liggen. Kleurige pagina’s met fraaie foto’s, grafieken en kaarten loodsen de lezer langs de millenniumdoelen, de acht doelen die in 2015 gehaald moeten worden. Per doel, zoals onderwijs voor iedereen of het halveren van de honger, komt de Nederlandse inzet aan bod. Bovendien zijn er aparte hoofdstukken gewijd aan ‘goed bestuur’ en ‘fragiele staten’. Zwaardere informatie wordt afgewisseld met korte interviews met betrokkenen, van een boer uit Ethiopië tot een metselaar in Vietnam.
Toch vindt de nieuwsgierige lezer geen snelle conclusies. Dat kán ook niet, zegt het rapport. Het verband tussen de Nederlandse inzet en de ontwikkelingseffecten in het veld is niet altijd spijkerhard aan te tonen. Nederland is, om te beginnen, maar één van de vele spelers bij het uitvoeren van hulpprogramma’s. Er wordt veel samengewerkt met lokale overheden, met andere donorlanden en met ontwikkelingsorganisaties. Die samenwerking maakt de hulp effectiever, maar dat betekent ook dat achteraf niet meer precies is vast te stellen wat het effect van de Nederlandse euro was. Bovendien zijn veel doelen van kwalitatieve aard, en dat maakt ze minder makkelijk meetbaar. Denk bijvoorbeeld aan de emancipatie van vrouwen, of het vertrouwen tussen burgers en de overheid. Dat valt niet zo simpel te tellen als een toename van het aantal gevaccineerde kinderen. Met dit voorbehoud maait de rapportage – terecht – het gras voor de voeten weg van critici die vinden dat het effect van elke euro zichtbaar en meetbaar moet zijn. Ontwikkelingshulp is geen machine.
Schoolbezoek
Ook critici die domweg menen dat alle hulp weggegooid geld is, vinden in de resultatenrapportage geen grond. Daarvoor bevat het rapport te veel goed nieuws. De meest in het oog springende successen worden geboekt in het onderwijs, de gezondheidszorg en armoedebestrijding. Zo droeg Nederland bij aan de vergroting van het schoolbezoek in Zambia, een van de partnerlanden. Tussen 2000 en 2007 steeg het aantal schoolgaande kinderen met 1,2 miljoen. In de onderbouw zitten inmiddels evenveel meisjes als jongens, en 90 procent van de kinderen stroomt door naar de bovenbouw. Met Nederlands geld financierde Zambia schoolgebouwen en lesmateriaal. Maar ontwikkelingsgeld was niet de doorslaggevende succesfactor, zo relativeert het rapport. Dat was de politieke wil in Zambia zélf om onderwijs op de kaart te zetten. Het betekent evenmin dat de problemen in het onderwijs voorbij zijn: de hoge instroom zorgt voor volle klassen en de kwaliteit van het onderwijs staat onder druk. Daar moet de komende jaren alle aandacht naar toe.
Een tweede succesverhaal is de enorme daling van kindersterfte. Vooral de sterfte door mazelen is spectaculair gedaald, van 4 miljoen in 1990 tot een kwart miljoen in 2006. Dat is het rechtstreekse gevolg van grootschalige vaccinatiecampagnes. Ook hier droeg Nederland aan bij, met financiële steun aan Unicef, de Wereld Gezondheids Organisatie WHO en GAVI, de Global Alliance for Vaccins and Immunization.
Nederlandse hulp speelde ook een rol bij het verminderen van armoede. In partnerland Mali zet Nederland in op steun aan boeren en handelaren van landbouwgewassen. Irrigatie en training aan boerenorganisaties helpen om de opbrengst van boerenbedrijfjes te verhogen. Het inkomen van de deelnemers aan het Malinese programma verbeterde met gemiddeld 70 procent.
Tegenvallers
Tegenover deze succesverhalen staan zorgenkindjes, zoals het terugdringen van moedersterfte en het vergroten van gelijkheid tussen mannen en vrouwen. De wereldwijde resultaten op deze terreinen vallen tegen. De rapportage schetst hoe beperkt de rol van donoren vaak is in het halen van de meer complexe millenniumdoelen: ontwikkelingshulp is slechts één factor in een krachtenveld van politieke omstandigheden, diepgewortelde culturele opvattingen en gebrekkige kennis en mankracht bij de overheid.
Datzelfde geldt voor hulp in fragiele staten, die balanceren op rand van wanbestuur, oorlog en conflict. Hoe slechter de kwaliteit van het bestuur, hoe fragieler de democratie, hoe onzekerder de resultaten van hulp. In een jonge democratie als Kenia nam de corruptie de afgelopen jaren toe, en zetten de uit de hand gelopen verkiezingen in 2007 de klok jaren terug. Ook in Afghanistan en Zuid-Sudan is de uitkomst van ontwikkelingshulp ongewis. Het is, aldus het rapport, een kwestie van twee stappen vooruit, een stap terug en omgaan met onverwachte tegenslagen.
Het is alleszins begrijpelijk dat ontwikkelingshulp in complexe situaties minder effect heeft. Toch mist de resultatenrapportage hier een belangrijke kans: ze geeft amper inzicht in de vraag welke aanpak in moeilijke omstandigheden het beste werkt. Neem de verbetering van de positie van vrouwen in Tanzania. Een lastig thema, dat te maken heeft met de sterke patriarchale structuur in het land. In het rapport lezen we dat Nederland ertoe bijdroeg dat de Tanzaniaanse overheid ‘gender’ op de agenda zette. Nederlandse ontwikkelingsorganisaties gaven leiderschapstrainingen en steunden vrouwengroepen. Maar nergens wordt duidelijk waarom de resultaten toch tegenvallen. Evenmin lezen we hoe je als donor kunt bijdragen aan het doorbreken van culturele patronen, en wat donoren op dit terrein hebben geleerd. Het rapport beperkt zich tot een analyse van het probleem, gevolgd door een opsomming van wat Nederland heeft gedaan. Daarmee gaat het voorbij aan de kernvraag in het debat over de effectiviteit van ontwikkelingshulp: hóe werkt hulp het beste?
Machtsbehoud
In grote delen van het rapport ontbreekt een dergelijke reflectie op de betekenis van ontwikkelingshulp. Een positieve uitzondering is de landencasus van Uganda. Uganda boekte jarenlang geen enkele vooruitgang op het terrein van goed bestuur. De leiders van het land bleken vooral uit te zijn op machtsbehoud. Het rapport schetst hoe Nederland naar kansen speurde om tóch bij te dragen aan armoedevermindering en goed bestuur. Dat deed Nederland door politieker te opereren, en doelbewust te zoeken naar overlap in de Nederlandse en Ugandese belangen. Zo kunnen beide overheden elkaar vinden in het verbeteren van het onderwijs. Nederland legt daarbij de nadruk op het versterken van schoolbesturen en verenigingen van ouders en leerkrachten. Deze organen moeten de bevolking helpen om hun eigen overheid te controleren. Tegelijkertijd accepteert Nederland dat het op andere terreinen, zoals mensenrechtenschendingen, voorlopig weinig voet aan de grond krijgt in Uganda.
Casussen als deze schetsen de vaak moeilijke omstandigheden waarin donoren opereren, en verklaren de keuzes voor een bepaalde aanpak. Ze laten zien dat er geen gemakkelijk antwoord bestaat op de vraag of hulp effectief is. Dat is winst voor het maatschappelijke debat. Jammer genoeg geven de meeste voorbeelden in de rapportage minder inzicht in de vraag hoe ontwikkelingshulp het beste werkt. En dat is een gemiste kans.
