Vice Versa, maart 2011
Wat doe je wanneer je in een jaar tijd een kwart minder te besteden hebt? Vice Versa vroeg het de directeuren van de ‘grote drie’ in de ontwikkelingswereld: Oxfam Novib, Cordaid en ICCO. Wat doet de bezuiniging met hun organisatie? En met de band met de overheid?
De overheidsbezuiniging op ontwikkelingsorganisaties is een blessing in disguise. Dat vindt een aantal deelnemers aan de discussie So you think you can help? op de website van Vice Versa. Te lang en te gemakkelijk leefden ontwikkelingsorganisaties van belastingcenten. Dat maakte hen afhankelijk, en daar moeten we van af. Bovendien moet de verantwoordelijkheid voor ontwikkelingswerk niet hier, maar in het Zuiden liggen. Hoog tijd dat ontwikkelingsorganisaties hun werk anders gaan organiseren. Deze bezuiniging is een duw in de goede richting. Pijnlijk op de korte termijn, maar uiteindelijk beter voor iedereen. Of ligt het toch niet zo simpel?
Dat de bezuiniging erin hakt, daarover is iedereen het eens. “Historisch gezien is dit de grootste terugval uit onze geschiedenis”, zegt bestuursvoorzitter Marinus Verweij van ICCO. Zijn organisatie moet het in 2011, wanneer het nieuwe medefinancieringstelsel (mfs) van kracht is, met ruim een derde minder doen. Ook bij Cordaid slinkt het budget met ruim een derde, bij Oxfam Novib met een kwart. “Dat soort percentages leent zich niet meer voor een kaasschaaf”, zegt Verweij.
Onverwacht was de klap allerminst. Ruim een jaar geleden liet toenmalig minister Bert Koenders al weten dat organisaties in het nieuwe mfs-stelsel maximaal 106 miljoen euro per jaar zouden krijgen. Voor de ‘grote drie’, Oxfam Novib, Cordaid en ICCO, was dat veel minder dan ze totnogtoe ontvingen. Ze vroegen het maximumbedrag aan, maar hoorden in november dat er voor hen tientallen miljoenen minder in de pot zat. Enkele weken later volgde een natrap: de nieuwe staatssecretaris Ben Knapen besloot om nog eens 50 miljoen per jaar extra te korten op maatschappelijke organisaties. Voor ‘de grote drie’ betekent dit dat ze mogelijk 7 tot 9 miljoen euro extra moeten inleveren.
“Radicaal”, noemt Marinus Verweij van ICCO de huidige bezuinigingsoperatie. “Dit jaar komt maar liefst 30 procent van de totale bezuiniging van het kabinet voor rekening van ontwikkelingssamenwerking.” Vooral de aanvullende bezuiniging van 50 miljoen roept verontwaardiging op. “Onfatsoenlijk”, vindt directeur Farah Karimi van Oxfam Novib. “We worden opnieuw gekort, terwijl onze mfs-aanvraag 88 van de 100 punten haalde. Wat blijft er over van het hele beoordelingssysteem? Het zou toch kwaliteit en innovatie belonen? Het is de ene kaasschaaf na de andere.”
“Een politieke begroting”, vindt directeur René Grotenhuis van Cordaid. “Het kabinet houdt vol dat het een bezuinigingsoperatie is. Maar dat klopt niet. Je krijgt tranen in de ogen van de mooie woorden van Ben Knapen over het belang van de civil society. Maar ik zie het niet terug in zijn beleid.”
Vernieuwing
De manier waarop het kabinet bezuinigt wekt verontwaardiging en onbegrip. Maar de directeuren zullen het ermee moeten doen. De vraag is hoe. Welke keuzes maken ze, nu ze van het ene op het andere jaar 25 tot 35 procent minder te besteden hebben? Zet het hen aan tot ingrijpende vernieuwingen, zoals een aantal bloggers op So you think you can help suggereert?
Allerminst, zeggen de directeuren eensgezind: met vernieuwing waren ze allang bezig. Zo verplaatste ICCO de afgelopen jaren een groot deel van het kantoor in Utrecht naar regiokantoren in het Zuiden. De verantwoordelijkheid voor de programma’s verschoof naar regionale raden, ‘Utrecht’ kreeg minder te vertellen, en dat was ook precies de bedoeling. Oxfam Novib verzette eveneens de bakens. Al vanaf 2008 concentreert Oxfam Novib zich op minder thema’s en minder landen, vooral fragiele staten. Binnen Oxfam International wordt het werk bovendien beter verdeeld. Internationale Oxfams voegden hun landenprogramma’s samen. India en Mexico kregen een ‘eigen’ Oxfam. Bij Cordaid deed het concept van global communities of change zijn intrede: internationale coalities van mensen en organisaties die zich inzetten voor hetzelfde thema, zoals de gevolgen van klimaatverandering. Binnen deze coalities vervagen de scheidslijnen tussen Noord en Zuid, tussen lobby en uitvoering en tussen geldschieter en hulpvrager. Cordaid krijgt steeds meer de rol van adviseur en netwerkpartner, en minder die van financier.
De bezuiniging zelf verandert niets aan de gekozen routes. Maar het plaatst de organisaties op korte termijn wel voor forse dilemma’s. Want 40, 50 of 60 miljoen euro schrappen in je programma’s, dat doe je niet zomaar. Waar ga je wat weghalen? Vertrek je Mali of Mexico? Stop je met steun aan verkrachte vrouwen in Congo? Of zet je een streep door een programma voor kleine boeren in Nicaragua?
Cordaid en Oxfam Novib kozen voor het terugschroeven van het aantal landen. Zo stopt Oxfam Novib in Latijns-Amerika. De thema’s blijven echter overeind. “We kiezen er niet voor om daarin te schrappen”, zegt Farah Karimi van Oxfam Novib. “Maar we vragen ons nog meer af: ‘waar kunnen wij als Oxfam Novib een verschil maken?” De nadruk komt te liggen op economische programma’s – landbouw, handel, private sector – en het thema ‘recht op sociale en politieke participatie’. Op toegang tot onderwijs en basisvoorzieningen zal Oxfam Novib relatief veel korten. “We zullen de bouw van scholen niet meer ondersteunen”, zegt Karimi. “Dat kunnen anderen ook. We zoeken niches, zoals onderwijs in seksuele en reproductieve rechten voor meisjes. Dat zijn innovatieve programma’s, gericht op het verbeteren van kwaliteit van onderwijs.”
Een vergelijkbare koers volgt Cordaid. Cordaid vertrekt uit acht landen, waaronder Zuid-Afrika, Brazilië en Suriname. In een aantal landen schrapt Cordaid programma’s. Zo verdwijnt ‘gezondheid’ in Zambia en Tanzania en ‘ondernemen’ in Kameroen en Ethiopië. “Binnen onze thema’s gaan we scherper kijken naar wat we precies doen”, zegt René Grotenhuis. “We werken binnen gezondheidszorg bijvoorbeeld aan home based care: zorg vanuit de lokale gemeenschap voor mensen met hiv/aids. Daar gaan we op focussen. Daarnaast werken we veel met performance based financing: achteraf betalen van zorginstellingen, op basis van behaalde resultaten. Ook dat trekken we verder door.”
Waarschijnlijk gaan de meer algemene programma’s verdwijnen, bijvoorbeeld algemene ondersteuning van ziekenhuizen of producenten. In plaats daarvan zal Cordaid kiezen voor specifieke programma’s. Grotenhuis: “Binnen gezondheidszorg is home based care daar een voorbeeld van. In ons ‘ondernemen’-programma concentreren we ons op kleine en middelgrote boeren, die hun positie op de lokale markt willen verbeteren.”
Mes
Minder landen, meer focus. Dat is in een notendop de manier waarop Oxfam Novib en Cordaid het bezuinigingsmes gaan hanteren. Bij ICCO ligt het iets anders. De organisatie stak de afgelopen jaren veel energie in het optuigen van regiokantoren in het Zuiden. Een eerste reflex, zegt Marinus Verweij, was om in een of meer regio’s te stoppen. “Je begint te denken zoals Buitenlandse Zaken: ‘we hakken er een regio af’. Daar hebben we serieus over gedacht. Maar we hebben nét zoveel in de regio’s geïnvesteerd. Dat gooi je niet zomaar weg. De regio’s zelf zeiden: ‘Geef ons een kans om op eigen benen te staan’. Zij adviseerden ons om er thematisch naar te kijken. Een programma voor het Amazonegebied loopt door landen heen. Dus wanneer je gaat snijden, doe het dan in thema’s, niet in landen.”
Concreet zal ICCO zich toespitsen op steun aan boeren en kleine ondernemers in ontwikkelingslanden. De nadruk ligt op het ‘opschalen’ van kleinschalige bedrijfsactiviteiten naar mkb-niveau. Daarnaast blijft de inzet voor gemarginaliseerde en gediscrimineerde groepen een speerpunt. Een aantal ICCO-thema’s zullen echter verdwijnen. Zo gaan ‘onderwijs’ en ‘gezondheidszorg’ naar Edukans en Prisma, waarmee ICCO een alliantie vormt. In het Utrechtse kantoor sluit bovendien de afdeling lobby en advocacy. De lobbytaak wordt onderdeel van het werk van een nieuw op te richten pool van programmaspecialisten.
Die laatste keuze lijkt opmerkelijk. Is belangenbehartiging in Nederland niet de belangrijkste taak die overblijft, wanneer je verantwoordelijkheden naar het Zuiden verlegt? Marinus Verweij vindt van niet: “Wij zien het niet als onze taak om in Utrecht een lobbykantoor op te richten. Onze kracht ligt in het werken aan de basis. Daar zetten we op in. Het betekent bovendien niet dat we niets aan lobby zullen doen: het is de bedoeling dat de lobbytaak vooral in de regio’s wordt opgebouwd. Bovendien hoeven we als grote organisaties niet precies hetzelfde te doen. Oxfam Novib kiest misschien wel voor nadruk op campagnes. Dat is hun speerpunt, het past beter bij hen dan bij ons.”
De bezuiniging maakt in elk geval de speerpunten scherper. Dat is op lange termijn wellicht een winstpunt. Op korte termijn zorgt het echter vooral voor commotie. “Het hele decentralisatie-traject is in een soort turbo-stand gekomen”, zegt Verweij van ICCO. “De regio’s moeten veel sneller op eigen benen staan dan gepland.” Ook de communities of change van Cordaid zitten onbedoeld in een snelkookpan. “Werken in communities of change heeft tijd nodig”, zegt Grotenhuis. “Het levert altijd spanning op: wie heeft de macht? Hoe gaan we samenwerken? Idealiter werk je via trial and error. Je gaat eerst op één plek kijken of zo’n community werkt, dan probeer je het op drie andere plekken. Nu moeten we op tien plekken tegelijk starten. We zullen niet de kans hebben om de lessen van pilots te verwerken en nieuwe communities met eerdere ervaringen te verrijken.” Volgens Grotenhuis nemen daardoor de risico’s toe: “Er is een grotere kans dat enkele communities niet van de grond komen. De kans op mislukken wordt groter.”
Nekslag
De komende tijd krijgen de partners de eerste klappen. Contracten met tientallen organisaties in het Zuiden worden opgezegd of teruggeschroefd. Sommige van hen zullen de klap goed kunnen opvangen, voor anderen zal het de nekslag betekenen. De directeuren hopen hun partners te kunnen steunen bij het zoeken naar nieuwe financiering. Maar het enorme tempo van de bezuiniging maakt dat moeilijk. Vooral de onverwachte extra bezuiniging van 50 miljoen laat daar nauwelijks ruimte voor open. “Er is geen tijd voor overdracht, voor afronding, voor steun met fondsenwerving”, zegt Farah Karimi van Oxfam Novib. “We moeten nu tegen onze partners zeggen: over twee of drie maanden krijg jij geen geld meer. Niet omdat jij het niet goed doet, maar vanwege een politiek besluit in Nederland.”
Een mogelijk nog grotere zorg is de reorganisatie binnenshuis. Bij Oxfam Novib en ICCO vallen gedwongen ontslagen, Cordaid vreest ervoor. Bij ICCO is de situatie het meest heftig. De organisatie heeft nét een enorme reorganisatie achter de rug, waarbij 108 van de 230 banen in Utrecht verdwenen. Komende tijd moeten er nog eens 33 banen weg. Daar komt bij dat ICCO zich niet op zo’n grote tegenvaller had voorbereid. “We gingen uit van de 106 miljoen die we hadden aangevraagd”, zegt Marinus Verweij. “Natuurlijk wisten we dat het minder kon worden. Maar met zo’n grote bezuiniging hadden we geen rekening gehouden.”
Dat betekent dat de bezuinigingsoperatie bij ICCO na de uitslag nog grotendeels in de steigers moest worden gezet. Nog niet alle medewerkers weten of ze hun baan zullen behouden. Had ICCO zich niet in een eerder stadium op een teleurstellende uitslag moeten voorbereiden? “Dat is praten met de wijsheid van achteraf”, vindt Verweij. “We zaten in een moeilijke fase. We hadden net een reorganisatie achter de rug. En we hadden een wisseling in het bestuur gehad: op 1 november, de dag van de uitslag, ben ik Jack van Ham opgevolgd. Achteraf ben ik tevreden over het verloop. We hebben advies ingewonnen bij de regionale raden. Zij hebben inhoudelijke inbreng gehad, en dat heeft de kwaliteit van de plannen verbeterd. Maar daardoor kost het ook meer tijd.”
De andere organisaties hadden zich beter op een teleurstelling voorbereid. Op de dag van de mfs-uitslag riep Farah Karimi de medewerkers van Oxfam Novib in de kantine bijeen om het bezuinigingsplan uit de doeken te doen. “We hadden al een worst case scenario gemaakt”, zegt Karimi. “We wisten precies wat we bij welke uitslag zouden doen.” Uiteindelijk zullen bij Oxfam dit jaar 48 banen verdwijnen, waarvan de meeste via natuurlijk verloop. De directie levert 14 procent van zijn salaris in.
Losser van de overheid
Is de bezuiniging een blessing in disguise? Vooralsnog overheerst de pijn van het snijden. Voor de langere termijn zien de voorvrouw en -mannen echter wel degelijk een lichtpunt: ze zullen losser komen te staan van de overheid. En dat is precies wat ze willen. “De overheid draait ons steeds meer de duimschroeven aan”, zegt René Grotenhuis. “We zijn steeds minder autonoom, en steeds meer onderaannemer van het buitenlands beleid.”
Jarenlang waren de directeuren van ontwikkelingsorganisaties vaste gast bij ministers en topambtenaren, om samen na te denken over het beleid. Aan deze speciale band is een einde gekomen, en daarmee kunnen de directeuren leven. Maar dat het kabinet zo fors op hun sector bezuinigt, is moeilijker te verkroppen. “Ik begrijp de regering niet”, zegt Grotenhuis. “Ze zeggen zich te baseren op het WRR-rapport. Daarin staat dat maatschappelijke organisaties een niche zijn. Knapen pakt het echter niet op als prioriteit.” Volgens Grotenhuis gaat het niet alleen om geld: “Wanneer Knapen bezuinigt, maar tegelijkertijd op andere manieren laat zien dat hij maatschappelijke organisaties belangrijk vindt, dan kan ik verder praten. Maar dat gebeurt niet.”
De drie directeuren wijzen bovendien fijntjes op het feit dat Knapen in zijn vorige rol, als lid van de WRR, andere woorden sprak dan nu. Onder leiding van Knapen kwam het jongste WRR-rapport, Aan het buitenland gehecht, tot stand. Farah Karimi: “In dat rapport schrijft Knapen dat de wereld verandert. Internationale samenwerking vindt volgens hem plaats in een hybride wereld. Hij beveelt de regering aan om goed samen te werken met niet-statelijke actoren, zoals onze organisaties. Als auteur van het WRR-rapport zegt hij: de overheid moet dat faciliteren. Als staatssecretaris verzwakt hij juist de sterke positie van Nederlandse organisaties.” Kortzichtig, volgens Karimi: “Hij vindt het belangrijk dat maatschappelijke organisaties sterker worden. Dan moet hij dat ook financieren. Wij leveren kwaliteit. Wij zijn niet alleen vragers, wij hebben ook veel te bieden.”
