IS, februari 2009
Groei van steden en sloppenwijken in ontwikkelingslanden is noodzakelijk en ongelijke groei is niet erg. Dat is de controversiële conclusie van het nieuwe World Development Report van de Wereldbank.
Mumbai in India is de dichtstbevolkte stad op aarde. De helft van de inwoners leeft opeengepakt in sloppenwijken, onder tentzeilen, op stoepen en langs spoorlijnen. India probeerde de groei van Mumbai af te remmen door de satellietstad New Mumbai te bouwen. Dat moest mensen en bedrijven weglokken uit de metropool. Het plan mislukte. In dertig jaar tijd verdubbelde het inwoneraantal van Mumbai tot zestien miljoen, terwijl New Mumbai op twee miljoen bleef steken.
Hoe moeten overheden en andere beleidsmakers reageren op explosief groeiende steden en sloppenwijken in ontwikkelingslanden? Dat is een van de vragen in het nieuwe World Development Report (WDR). Het WDR is het gezaghebbende jaarrapport van de Wereldbank over armoede, onderontwikkeling en internationale samenwerking.
De jongste editie heet Reshaping Economic Geography en draait om uitdijende steden, slinkende afstanden en economische integratie. Geen enkel land werd rijk zonder dit drietal, zegt de Wereldbank. Kijk naar Japan, waar vrijwel alle economische activiteit zich concentreert in de metropolen Tokyo en Nagasaki. Tokio is, met 35 miljoen inwoners de grootste stad op aarde. De metro’s zijn zo vol, dat er speciale duwers nodig zijn om mensen vakkundig in de treinstellen te proppen. Japanners nemen dit ongemak voor lief om bij de welvaart in de buurt te zijn. Slinkende afstanden zijn goed zichtbaar in Amerika, waar jaarlijks 35 miljoen mensen verhuizen om dichter bij hun werk te wonen. Met Thanksgiving Day leidt dat tot een ongekend aantal vliegbewegingen, omdat al die Amerikanen massaal naar hun familie en vrienden gaan. De Europese Unie is een voorbeeld van groeiende economische specialisatie en integratie. De Europese vliegtuigfabrikant Airbus laat de vleugels maken in Engeland, de neuzen in Frankrijk, de staarten in Duitsland en de buikdelen in Spanje. De verschillende onderdelen worden vervolgens in Frankrijk in elkaar gezet.
Volksverhuizing
Ontwikkelingslanden, zo voorspelt de Wereldbank, zullen zich langs dezelfde lijnen ontwikkelen: groeiende verstedelijking, kleinere afstand en meer economische samenwerking.
Met name in Azië zijn deze patronen al zichtbaar. De Chinese stad Dongguan telde twintig jaar geleden nog enkele tienduizenden inwoners. Vandaag is het een toonaangevende producent van computeronderdelen en wonen er zeven miljoen mensen. De economische groei in steden zoals Dongguan leidde tot grootscheepse verhuizing van inwoners van het platteland. In de dagen voor het Chinese Nieuwjaar trekken maar liefst 200 miljoen arbeiders terug naar hun families in het westen en het noorden. Het is de grootste volksverhuizing op aarde.
In scherp contrast daarmee staat sub-Sahara Afrika, de minst verstedelijkte regio op aarde. Slechte wegen en transportverbindingen bemoeilijken de mobiliteit van mensen en goederen. Daarnaast belemmeren forse tariefmuren de handel en economische samenwerking in de regio. Miljoenen Afrikanen leven in extreme armoede in afgelegen regio’s.
Controversieel
Wat kunnen ontwikkelingslanden doen om hun welvaartsgroei te bespoedigen? Daarvoor doet het WDR-rapport een controversiële aanbeveling: overheden moeten zich inspannen om verstedelijking, mobiliteit en economische integratie te bevorderen. Dat betekent dat zij niets moeten niets doen om de groei van metropolen af te remmen. Sterker nog: arme landen met een grote plattelandsbevolking doen er zelfs goed aan om de trek naar de stad aan te moedigen – zelfs wanneer dat leidt tot een aanwas van sloppenwijken. Pogingen om economische groei te spreiden over het land zijn volgens de Wereldbank contraproductief en remmend.
Dit proces zal niet iedereen meteen windeieren leggen, waarschuwt de Wereldbank. Economische groei is per definitie ongebalanceerd. Verstedelijking gaat gepaard met grotere ongelijkheid. Dat was ook zo in Europa, Amerika en Japan. In de begindagen van de industrialisatie waren Londen, Manhattan en Tokyo bezaaid met sloppenwijken. De inkomensverschillen waren enorm. Na verloop van tijd nam de ongelijkheid echter af en groeiden de inkomens van rijk en arm naar elkaar toe. Overheden moeten zich niet tegen deze ongelijkheid verzetten. Wel moeten zij werken aan toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en andere basisvoorzieningen voor iedereen. Dan profiteren ook inwoners van achtergebleven regio’s en stadsdelen van de toegenomen welvaart.
Ontmoedigen
Niemand zal ontkennen dat verstedelijking een rol speelt in welvaartsgroei. Toch roepen de aanbevelingen van het Wereldbank vragen op. Zijn steden als Mumbai en Lagos niet voor alles broedplaatsen van armoede en ellende? Zijn groeiende sloppenwijken inderdaad een noodzakelijk kwaad, waartegen je je niet moet verzetten? En op welke termijn zal de groeiende inkomensongelijkheid weer afvlakken – als dat al gebeurt?
Ontwikkelingslanden zélf lijken de aanbevelingen van de Wereldbank vooralsnog niet te volgen. Meer dan de helft van de arme landen wil de urbanisatie juist afremmen. Tanzania en Ethiopië proberen de trek naar de stad actief te ontmoedigen. Egypte en Saudie-Arabië bouwen satellietsteden om de groei van Cairo en Riyad af te stoppen. Tijdens het World Urban Forum in Nanjing, in november vorig jaar, waarschuwde de VN nog voor de gevaren van urbanisatie in ontwikkelingslanden. Ze riepen op om een vuist te maken tegen snelle verstedelijking, groeiende armoede in sloppenwijken en groeiende milieuvervuiling.
Daar komt bij dat arme stedelingen het zwaarst worden getroffen door de huidige crises. De voedselcrisis treft vooral mensen in de stad, die geen eigen eten kunnen verbouwen. Door de stijgende prijzen zakken zij dieper in de armoede. In Malawi bijvoorbeeld trekken arme stadsbewoners weer terug naar het platteland, waar ze in elk geval hun eigen eten kunnen verbouwen. De economische crisis zorgt inmiddels voor massaontslagen in Aziatische steden. Na de sluiting van fabrieken en het stagneren van bouwprojecten zit er voor veel arbeiders niets anders op dan terug te keren naar hun dorpen in West-China, Pakistan en Bangladesh. De crisis zet daarmee vanzelf een rem op de verstedelijking. Maar de armen blijven ver verwijderd van de welvaart en voorspoed die het Wereldbank hen in het vooruitzicht stelt.
Nauwelijks debat
Welke lessen kan Nederland trekken uit het World Development Report? In deze vraag mocht minister voor Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders zijn tanden zetten. Op 26 januari nam hij het Wereldbankrapport in ontvangst tijdens een bijeenkomst van Maastricht Debates. Koenders bekritiseerde de vanzelfsprekendheid waarmee de Wereldbank ongelijke groei als onvermijdelijk ziet. “Je kunt geen landen afschrijven omdat ze een ongelukkige ligging hebben”, vond Koenders. “Ook achtergebleven gebieden hebben economische ontwikkeling nodig. Al was het maar omwille van etnische en politieke stabiliteit en de sociale cohesie.”
Koenders wees naar Zuid-Limburg, dat zich na sluiting van de mijnen dankzij veel overheidssteun tot een bloeiende regio kon ontwikkelen. Hij verbaasde zich verder over het feit dat de Wereldbank nauwelijks aandacht had voor agrarische ontwikkeling. Stedelijke groei, aldus Koenders, is pas gunstig wanneer het gebaseerd is op groei van de landbouw.
De minister onderschreef wel het belang van regionale economische samenwerking, met name in Afrika. Landbouw kan daar volgens hem een belangrijke rol in spelen: “Landlocked landen als Uganda en Zambia kunnen de graanschuur worden van hun buurlanden aan de kust.” De minister waarschuwde echter dat regionale integratie in de eerste plaats om politieke keuzes draait, en niet om economische. “Het rapport raakt het hart van het politieke debat. Het zal niet eenvoudig zijn om de aanbevelingen uit te voeren.”
