IS, december 2010
Amerika zou meer en betere ontwikkelingshulp geven, beloofde Barack Obama tijdens zijn verkiezingscampagne. Maar na zijn aantreden bleef het stil. Té stil vindt Sarah Jane Staats van het Center for Global Development in Washington.
Het gonsde in de Amerikaanse ‘ontwikkelingswereld’ van de hooggespannen verwachtingen toen Barack Obama twee jaar geleden aantrad als president. Als senator had Obama zich sterk gemaakt voor verhoging van de Amerikaanse ontwikkelingshulp. Bovendien schiep de Afrikaanse afkomst van de jonge president hoop. Zou hij ontwikkelingssamenwerking beter op de kaart zetten? Zou hij de reputatie van Amerika als stingy donor, vooral gericht op het eigenbelang, kunnen verbeteren?Sara Jane Staats van het Center for Global Development (CGD), een denktank in Washington, kan zich opwinding van twee jaar geleden nog levendig herinneren. Jarenlang werkte Staats voor ontwikkelingsorganisaties. Nu is ze policy advisor bij het CGD, waar ze onderzoek doet naar het Amerikaanse beleid voor ontwikkelingshulp. In Nederland is het CGD vooral bekend van de Commitment to Development Index, een scorelijst die prestaties van landen op gebied van ontwikkelingshulp vergelijkt. Nederland staat sinds jaar en dag hoog in de lijst, Amerika bungelt altijd onderaan.
Het CGD pleit dan ook vurig voor een ander Amerikaans buitenlandbeleid. In het boek The White House and the World, dat rond de presidentsverkiezing verscheen, noemt het CGD het Amerikaanse ontwikkelingbeleid hopeloos verouderd, ineffectief en niet toegerust voor de uitdagingen van deze tijd.
Wat is er mis met de Amerikaanse ontwikkelingshulp?
“Te veel geld gaat nu naar het oplossen van problemen, in plaats van het voorkomen daarvan. In Pakistan hebben we de afgelopen tien jaar een miljard dollar uitgegeven aan militaire hulp. Een deel van dat geld hadden we beter kunnen besteden aan onderwijs, plattelandsontwikkeling en het opbouwen van democratische instituties. Ook de uitvoering kan beter. Amerikaanse hulp bestaat nu uit een lappendeken van projecten en programma’s, verspreid over meer dan twintig overheidsdepartementen. Niemand heeft er goed zicht op. Door die versnippering hebben we ook onvoldoende kijk op de resultaten van wat we doen. We weten niet goed wat werkt, en wat niet.”
Obama is halverwege zijn eerste termijn als president. Wat heeft hij waargemaakt van zijn beloften om de Amerikaanse ontwikkelingshulp te moderniseren?
“Sinds de verkiezingen gaat het heel erg langzaam. Obama heeft het budget voor hulp iets verhoogd. Hij lanceerde twee nieuwe initiatieven om de armoede aan te pakken: Feed the World en het Global Health Initiative. En in september, tijdens de internationale top over de millenniumdoelen, ontvouwde hij zijn grote visie voor het toekomstige ontwikkelingsbeleid. Maar over de nieuwe plannen wordt vooralsnog vooral gepraat: wat wordt het budget? Wie gaat het uitvoeren? Er is nog geen cent naar Afrika gegaan. Halverwege de eerste termijn van Obama zitten we nog grotendeels in de discussiefase.”
Velen verwachtten dat Obama door de economische crisis op ontwikkelingshulp zou bezuinigingen. Waarom is dat niet gebeurd?
“Het hulpbudget is in Amerika onderdeel van het budget voor nationale veiligheid. En dát budget bleef gespaard. Daardoor hebben de bezuinigingen ook ontwikkelingshulp niet geraakt. Buitenlandse hulp staat in Amerika nog altijd sterk in het teken van ‘9/11’: ontwikkelingshulp is belangrijk in de strijd tegen terrorisme, de verspreiding van besmettelijke ziekten, illegale migratie en andere nare zaken die de grens over kunnen. Het is een heel reactief beleid. Maar het is voor politici gemakkelijk te verkopen. Want hoe leg je anders uit aan de belastingbetaler dat je geld uitgeeft aan iets ver weg, terwijl je thuis de resultaten niet ziet? Amerikaanse ontwikkelingshulp is altijd gekoppeld zijn aan nationale belangen. Dat wordt onder Obama niet anders.”
In september, tijdens de millenniumtop in New York, maakte Obama zijn nieuwe visie op ontwikkelingshulp bekend. Wat is hij van plan?
“Obama erkent dat ontwikkelingssamenwerking meer is dan buitenlandse hulp. Ook ons beleid voor handel, investeringen, migratie en energie treft arme landen. Dat is echt een ommekeer in het Amerikaanse denken.
Obama gaat ook meer nadruk leggen op economische groei in arme landen. Hij erkent bovendien dat Amerika niet alles alleen kan doen. Dat wijst erop dat hij beter wil samenwerken met andere landen en internationale organisaties.
Ten slotte wil Obama meer nadruk leggen op de impact van de Amerikaanse hulp. Dat betekent bijvoorbeeld dat we niet alleen tellen hoeveel scholen er zijn gebouwd, maar ook meten wat kinderen werkelijk hebben geleerd.”
Na twee jaar ‘Obama’ constateert u dat zijn nieuwe plannen nog niet van de tekentafel zijn gekomen. Waarom duurt het zo lang?
“Dat heeft te maken met de organisatie van Amerikaanse ontwikkelingshulp. De uitvoering daarvan is versnipperd over meer dan twintig departementen. De belangrijkste is USAID, het ontwikkelingsagentschap van de overheid. Maar de positie van USAID is de afgelopen jaren uitgehold. President Bush vond dat buitenlandse hulp ook thuishoorde bij andere departementen, zoals het Pentagon en Buitenlandse Zaken. Hij hevelde veel taken over. Voor nieuwe initiatieven, zoals zijn presidentiële aidsbestrijdingsprogramma, tuigde hij nieuwe organisaties op. USAID kreeg steeds minder te vertellen.
Het gevolg van die versnippering is dat het buitengewoon moeilijk is om veranderingen door te voeren. Het Congres – de Eerste en Tweede Kamer – heeft nu zeer veel macht. Het Congres bepaalt hoeveel geld er naar welk land en naar welk onderwerp gaat. Wanneer het Congres wil dat er, bijvoorbeeld, meer aandacht is voor water in Ghana, dan gebeurt dat. Dat heeft vaak meer te maken met persoonlijke voorkeuren van Congresleden, dan met duurzame ontwikkelingsdoelen.”
Wat betekent dat voor landen die hulp van Amerika ontvangen?
“Zij zien dat USAID bijzonder weinig manoeuvreerruimte heeft. Wanneer Ghana bijvoorbeeld zou zeggen: ‘wij willen geen water, maar wegen’, dan kan USAID dat niet leveren. Ook de enorme fragmentatie van Amerikaanse hulp is voor ontvangende landen heel verwarrend. Het ene overheidsdepartement gaat over aids, het andere over de rest van de gezondheidszorg. Voor economische groei moeten ze bij weer een ander ministerie aankloppen. Er is geen centraal aanspreekpunt.”
Wat doet Obama daaraan?
“In zijn nieuwe visie belooft Obama dat hij de positie van USAID zal versterken. Maar voorlopig gebeurt er heel weinig. Hij heeft er een jaar over gedaan om een nieuwe directeur voor USAID aan te stellen. De organisatie heeft nauwelijks slagkracht. Obama gaat bovendien door met het optuigen van eigen vlaggenschepen: Feed the Future en het Global Health Initiative, twee nieuwe presidentiële programma’s voor armoedebestrijding, worden buiten USAID om georganiseerd.”
In Nederland is ontwikkelingshulp een partijpolitiek issue. ‘Links’ is doorgaans voor het behoud van het budget, terwijl ‘rechts’ pleit voor verlaging. Is er in Amerika sprake van een vergelijkbare tweedeling tussen democraten en republikeinen?
“Nee, die is er niet. President Bush heeft veel gedaan voor ontwikkelingshulp. Hij heeft het budget verhoogd, hij heeft programma’s gelanceerd voor aidsbestrijding en economische groei in goed bestuurde landen, en hij heeft meer nadruk gelegd op het halen van resultaten. Dankzij Bush is er zowel bij de democraten als de republikeinen een sterk draagvlak ontstaan voor ontwikkelingshulp.
Grote veranderingen in het ontwikkelingsbeleid hangen in Amerika niet zozeer af van wie er aan de macht is. Belangrijker is het feit of de regering en het parlement in handen zijn van dezelfde partij. Dat was het geval toen Bush het hulpbudget fors verhoogde. En dat was tot nog toe het geval voor de regering-Obama.”
De Democraten verloren in november hun meerderheid in het Huis van Afgevaardigden, de Amerikaanse Tweede Kamer. Wat betekent dat voor de hulp?
“Het gevaar is dat ontwikkelingshulp dan wel een partijpolitiek issue wordt. De republikeinen zullen zich tegen elke hervorming keren. Niet zozeer omdat ze tegen ontwikkelingssamenwerking zijn, maar omdat ze oppositie willen voeren. Ik heb nog altijd goede hoop dat Obama in zijn missie gaat slagen. Ik hoop dat buitenlandse hulp minder wordt gedomineerd door veiligheidsbelangen. Ik hoop dat er een sterke USAID komt, dat beter kan inspelen op de behoeften van arme landen. Ik hoop dat we een samenhangend buitenlandbeleid krijgen, zodat we het effect van onze hulpdollars niet langer teniet doen door hoge importtarieven op producten uit arme landen. Maar het zal steeds moeilijker worden voor Obama. Zijn tijd raakt op om nog echte veranderingen teweeg te brengen.”
