Het recht in eigen hand

Artikel en presentatie voor het seminar  ‘Stedelijke Ontwikkeling en Armoede’
Ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 september 2009

Verstedelijking in Malawi gaat gepaard met spanningen en gevoelens van onveiligheid. Deze immateriële kant van stedelijke armoede verdient meer aandacht. Evenals de verkenning van creatieve, pragmatische oplossingen om bewoners rechtszekerheid te bieden.

Christopher Juma had het niet getroffen met zijn baas, de eigenaar van een drukkerij in de Malawiaanse stad Blantyre. Het werk was zwaar, het salaris was laag en voor overuren kreeg het personeel geen cent. Toen Christopher met zijn vingers bekneld raakt in een machine, kon hij wekenlang niet werken. Hij trok de stoute schoenen aan en vroeg zijn werkgever om compensatie. Zijn baas ontsloeg hem op staande voet.

Saulos Chowa verging het niet veel beter. In een township in Blantyre huurde hij een pand en begon er een kroeg. Met een microkrediet wist hij er een goed lopende tent van te maken. Net voordat hij zijn lening kon terugbetalen, liet de eigenaar weten dat de huur werd verdubbeld. Nu de uitbater goed verdiende, wilde de verhuurder wel mee profiteren. Jali kon de verhoging niet betalen; hij sloot de kroeg en verliet in arren moede het pand.

Margareth Phiri trok met haar echtgenoot vanuit hun dorp naar de stad Blantyre. Het jonge stel wist in een township een lapje grond te bemachtigen en bouwde er een eigen huis. Het ging het stel naar omstandigheden goed, tot de echtgenoot na een korte ziekte  overleed. De schoonfamilie kwam, belegde een vergadering en eigende zich het huis en alle toe. Ze huurden een truck om de spullen in te laden, verjoegen Margareth en haar kinderen van het erf en verkochten het huis.

Christopher, Saulos en Margareth wonen in de sloppenwijk Ndirande aan de rand van Blantyre, de tweede stad van Malawi. Nu nog is Malawi een van de minst verstedelijkte landen in Afrika: bijna 80 procent van de inwoners woont op het platteland. Maar nergens in de regio groeit de aanwas van stadsbewoners zo snel. Elk jaar neemt de stadsbevolking in Malawi met 6,3% toe. Dat is twee keer zo hoog als het Afrikaans gemiddelde. Blantyre zelf telde in de jaren 60 niet meer dan 10.000 inwoners. Vandaag zijn het er bijna 1 miljoen. En 90 procent van hen woont in townships als Ndirande.

De gevolgen van deze explosieve groei liggen letterlijk op straat. De wijk Ndirande is een ondoorgrondelijk labyrint van zandpaadjes en steegjes, met vervallen hutten, latrines en hier en daar een waterkiosk. Na een fikse regenbui verandert Ndirande in een open riool. Muren van huizen staan op instorten, daken lekken en de huizen zijn klein en zonder privacy. Niemand heeft stromend water. De bewoners leven van een handeltje op de markt in de buurt: ze verkopen bezems, hangsloten of tomaten. Of ze werken als bewaker bij de rijken in de aangrenzende wijk Nyambadwe. Sommigen verbouwen wat mais op de hellingen van Mount Ndirande, de sterk ontboste berg achter de sloppenwijk. Velen doen helemaal niets, en hopen simpelweg op een beter leven.

Het is echter niet alleen het materiële gebrek dat de armoede in Ndirande kenschetst. Onder de zichtbare armoede zit de immateriële dimensie van stedelijke armoede. Een dimensie die je pas ziet wanneer je de bewoners kent, hun leven volgt, en uitgebreid met hen praat: de bewoners van Ndirande voelen zich permanent onveilig. De dreiging ligt altijd op de loer, ze zijn altijd gespannen en angstig. Ze zijn bang voor dieven en rovers, die hun kleine, kwetsbare huizen kunnen binnendringen. Maar ze zijn ook bang voor elkaar. Voor hun eigen buren, voor hun huisbaas of werkgever, soms zelfs voor hun eigen familie. De huisbaas kan plots je huur verhogen, je elektriciteit afsluiten, je zelfs het pand uitzetten. De werkgever kan je salaris achterhouden en je zonder pardon de laan uitsturen. En je familie kan beslag leggen op je spullen en besluiten forceren waartegen je je niet kunt verzetten.

De angst betreft niet alleen het conflict zélf. Erger is de machteloze wetenschap dat, wanneer je erin verzeild raakt, je mogelijkheden om je recht te halen beperkt zijn: als armste partij zul je altijd het onderspit delven.

Onzichtbare armoede
Deze onzichtbare kanten van armoede schitteren door afwezigheid in de huidige, dominante leidraad voor het mondiale armoedebeleid: de Millenniumdoelen. Het afgelopen decennium vormden de doelen, met hun focus op zichtbare en meetbare resultaten, een belangrijk kompas in het beleid van donoren en ontwikkelingsorganisaties. Maar nu de einddatum langzaam in zicht komt, brandt de discussie los: bieden de doelen na 2015 nog voldoende houvast? Moeten we ze uitbreiden en aanpassen? Of zelfs volledig herzien?

Op diverse podia wordt de discussie gevoerd, en de meningen lopen uiteen.[1] Twee thema’s drijven echter met opvallende regelmatig boven: een ontwikkelingsagenda na 2015 zou, ten eerste,  meer aandacht moeten hebben voor niet-materiële, en daardoor vaak niet zichtbare kanten van armoede, zoals onveiligheid, kwetsbaarheid en rechteloosheid. De nieuwe agenda zou, ten tweede, meer moeten aansluiten bij de beleving van armen zélf, en bij hun eigen kracht en mogelijkheden om deze problemen aan te pakken.

Ontwikkelingsdeskundigen menen dat de millenniumdoelen te weinig nadruk leggen op de zeggenschap van armen in het claimen van hun rechten. De doelen hechten te weinig belang aan ‘legal empowerment’ en verwante thema’s zoals vrijheid van informatie, transparantie en toegang tot recht.[2]

Deze constatering komt niet alleen uit het Westen, maar ook uit het Zuiden zelf. Een groot aantal Zuidelijke landen, waaronder Afghanistan, Kenia, Cambodja en Vietnam, heeft aanvullende millenniumdoelen gedefinieerd. Opmerkelijk is dat deze doelen vaak verband houden met ‘onzichtbare’ dimensies van armoede, zoals kwetsbaarheid, veiligheid, zeggenschap en mensenrechten. Daarmee vullen zij een leemte die de bestaande doelen, in de ogen van zuidelijke landen, kennelijk open laten.[3]

Het belang van ‘onzichtbare’ armoedebestrijding doemt verder op in onderzoeken als Voices of the Poor van de Wereldbank. Dat onderzoek beschrijft dimensies van armoede die armen zelf belangrijk vinden. Daaruit blijkt dat subjectieve ervaringen van armoede, zoals kwetsbaarheid, blootstaan aan risico’s en gebrek aan veiligheid zeer zwaar wegen. Het zijn subjectieve ervaringen van armoede.[4]

Dat leidt tot een eerste vooruitblik op de toekomstige agenda voor de ontwikkeling van stedelijk beleid: immateriële aspecten van armoede, zoals het gevoel van veiligheid en rechtszekerheid, zullen daarin een prominente rol spelen. Deze aandacht voor veiligheid zal niet beperkt blijven tot aandacht voor criminaliteit en geweld. Het zal zich ook uitstrekken tot alledaagse onveiligheid door spanningen en conflicten tussen buren en familieleden, werkgevers en werknemers, en landeigenaren en huurders.

Conflicten
De casussen van Saulos, Margareth en Christopher tonen hoe die alledaagse onveiligheid en kwetsbaarheid eruit ziet. Het drietal – hun namen zijn fictief – nam vorig jaar deel aan een onderzoek naar toegang tot recht in een sloppenwijk in Malawi. Het onderzoek werd geïnitieerd door het Microjustice Initiative, een netwerk van organisaties die innovatieve manieren onderzoeken om toegang tot recht voor armen te verbeteren.[5]

Het onderzoek in Blantyre zocht antwoord op de vraag welke juridische problemen de stedelijke armen het meest bezighouden. Het woord ‘juridisch’ werd in het onderzoek overigens niet gebruikt: het zou de bewoners weinig zeggen. Waar het om gaat, zijn conflicten die hun dagelijkse leven verstoren. De vraag was welke recente incidenten het meeste leed veroorzaakten, wat ze ondernamen om het probleem op te lossen, en of en hoe dit was gelukt. Een kleine honderd inwoners nam deel aan interviews en groepsdiscussies.

Hoewel het geen representatief onderzoek was, schiep de uitkomst toch een beeld van veel stil leed achter de voordeuren in Ndirande. Voor veel vrouwen eisten familieproblemen een zware tol. Bijvoorbeeld door de in zuidelijk Afrika gangbare praktijk van ‘property grabbing’: vrouwen die hun echtgenoot verliezen, raken al hun bezittingen kwijt aan de schoonfamilie. Deze komt soms al tijdens het sterfbed van de man om het huis leeg te roven. Na het overlijden verjaagt zij de weduwe en haar kinderen van het erf. Een tweede categorie problemen betrof conflicten over land en huur: burenruzies over ‘verkeerd’ geplaatste muren, huisbazen die de stroom afsluiten of landeigenaren die een stuk grond zonder overleg doorverkopen. Een derde categorie vormen problemen met werkgevers, die overwerk niet uitbetalen, werknemers onrechtmatig ontslaan of verantwoordelijk zijn voor gevaarlijke werkomstandigheden.[6]

Stedelijke dimensie
Deze problemen zijn niet exclusief voor sloppenwijken. Ze zijn evenmin exclusief voor Afrika, of zelfs voor ontwikkelingslanden. Conflicten rond land, werk en familierelaties zijn van alle plaatsen en tijden. Evenmin is het gevoel van onveiligheid en kwetsbaarheid voorbehouden aan arme stedelingen in ontwikkelingslanden. Maar de stad geeft de problemen wel een eigen dimensie, en dat maakt hen relevant in het bepalen van de agenda om stedelijke armoede te lijf te gaan.

Zo lijkt de overgang van stad naar platteland bij te dragen aan familieproblemen en conflicten in het huwelijk. De sociale context verandert, net als traditionele rolverdelingen tussen man en vrouw. Vrouwen worden economisch zelfstandiger, en beide echtelieden hebben meer gelegenheid om ‘anderen’ te ontmoeten, wat kan leiden tot jaloezie, huiselijk geweld en echtscheidingen.

Familieproblemen bedreigen de bestaanszekerheid van arme vrouwen in de stad. Na een echtscheiding of overlijden van hun man lopen ze het risico hun huis en huisraad kwijt te raken aan de schoonfamilie. Dat veroordeelt hen tot terugkeer naar hun dorp, waar de toegang tot betaald werk, gezondheidszorg en scholing voor hun kinderen doorgaans minder is dan in de stad. Of het veroordeelt hen tot een bestaan als dakloze in een sloppenwijk of illegale nederzetting. Het aantal female headed huishoudens in Afrikaanse steden groeit. Zij horen tot de kwetsbaarste groep armen, die het meest te lijden heeft van gebrek aan fatsoenlijke huisvesting, toegang tot water en sanitatie en eigendomsrechten.[7]

Ook zijn stedelijke armen, mannen en vrouwen, meer afhankelijk van betaald werk dan dorpelingen. Hun kosten zijn hoger (huur, stroom), en hun mogelijkheden om zelf voedsel te verbouwen zijn lager (al bebouwen veel stedelingen nog ergens een stukje land). Voor Malawiaanse stadsbewoners is ‘employment status’ zelfs de belangrijkste maatstaf voor hun welbevinden.[8] Verlies van werk confronteert velen met acute woning- en voedselnood. Daar komt bij dat landeigendom en het bezit van een eigen huis voor veel stedelijke armen een onbereikbaar ideaal is. Zij moeten woonruimte huren, of illegaal iets bouwen. Dat schept nieuwe machtsrelaties, met werkgevers, met landeigenaren, met autoriteiten. En in deze machtsrelaties zijn zij per definitie de zwakste partij.

De stedelijke dimensie is ook zichtbaar in de manier waarop mensen conflicten oplossen. Traditioneel buigen in Malawi de chief en zijn ‘bwalo’, de raad van wijze mannen, zich over lokale conflicten. In Malawi heeft het chiefsysteem nog een formele juridische legitimiteit, en zelfs de steden kennen chiefs. Maar in de snelgroeiende stadswijken verliest deze traditionele autoriteit aan invloed. Nieuwkomers kennen ‘hun’ chief niet, en vertrouwen hem niet. Datzelfde geldt voor de ‘ankhoswe’, de huwelijksbemiddelaar, een andere traditionele autoriteit die van oudsher een rol speelt in familieconflicten. De rol van ‘ankhoswe’ wordt doorgaans vervuld door de ooms van de echtelieden. Maar de ankhoswe van jonge stedelijke gezinnen woont vaak onbereikbaar ver weg in het dorp. En ook hij boet in aan invloed en gezag.

Terwijl traditionele instanties om geschillen te beslechten aan invloed verliezen, bieden formele instanties (nog) geen alternatief. De gang naar de rechtbank blijkt voor vrijwel alle bewoners van Ndirande een brug te ver. De taalbarrière, de complexiteit van procedures, gebrek aan informatie en gebrek aan hulp vormen in de alledaagse praktijk een onneembare drempel.

De ‘uitkomst’ van conflicten is dan ook ontmoedigend: Veel bewoners geven de moed voortijdig op. Ze weten niet waar ze met hun probleem heen moeten. Naast spanning en stress, leidt dat vaak tot inkomensverlies, gemiste kansen op werk en scholing en een verdieping van de armoedespiraal.

Microjustice
In hoeverre kan het huidige beleid voor stedelijke ontwikkeling in Malawi het leven van mensen als Christopher, Margareth en Saulos verbeteren? Blantyre neemt deel aan het ‘Cities without slums’-initiatief van UN Habitat. Door de jaren heen werden de infrastructuur en basisvoorzieningen in Ndirande verbeterd: een van de twee doorgaande wegen werd verhard, er kwamen waterkiosken en basisscholen, en een nieuw ziekenhuis is in aanbouw. Ook voor veiligheid en rechtstoegang is aandacht. Met steun van het Britse departement voor ontwikkelingssamenwerking DFID voert Malawi een programma uit om het juridische apparaat te versterken. Politiekorpsen en rechtsdienaren werden getraind, en onveilige wijken zoals Ndirande kregen een eigen  ‘burenwacht’, om dieven en rovers op afstand te houden.

Voor het kleinere ‘immateriële leed’ van Margareth, Christopher en Saulos hebben deze plannen echter geen aandacht. Ze bieden geen handvat – althans niet op korte termijn – bij het omgaan met onderlinge spanningen en machtsongelijkheid die de bestaanszekerheid in arme stadwijken evenzeer bedreigt als gebrek aan voedsel en schoon water.

Dat leidt tot de tweede vooruitblik op de toekomstige agenda voor stedelijke ontwikkeling: er moet ruimte komen voor kleinschalige, pragmatische initiatieven om de veiligheid en rechtszekerheid van stedelijke armen te verbeteren. Initiatieven die directer aansluiten bij de gevoelde problemen en de inzet van wijkbewoners zelf.

Een voorbeeld van zo’n nieuwe, pragmatische benadering is microjustice. Microjustice hoort thuis in de familie van microdiensten voor de armen, net als microfinanciering en microverzekering. Het gaat, net als deze diensten, uit van kleinschaligheid en betaalbaarheid. De kern van microjustice is dat mensen met lage inkomens elkaar rechtsbescherming leveren: redelijke oplossingen voor de belangrijkste problemen die zij in hun leven tegenkomen. Dat kan bijvoorbeeld door de inzet van lokale facilitatoren, die laagdrempelige assistentie bieden bij conflicten en problemen. Dat kan ook door het ontsluiten en vertalen van juridische informatie over arbeidsrecht en familierecht. Of door het aanbieden van standaard contracten, overeenkomsten en testamenten. En door neutrale en onpartijdige bemiddeling in conflicten tussen burgers.

Deze ‘facilitator’ kan vele vormen aannemen. Hij kan een zelfstandig ondernemer zijn. Hij kan een onderdeel zijn van een bestaande organisatie, zoals een microfinancieringsorganisatie of een zelfhulpgroep van bewoners. Hij hoeft zelfs geen mens te zijn, maar kan verschijnen in de gedaante van een website met informatie.

Een belangrijk uitgangspunt van microjustice is dat er geen dure juristen en advocaten nodig zijn: standaardprocedures en schaalgrootte nemen de plaats in van individueel maatwerk – net als bij microfinanciering en microverzekering. Een tweede uitgangspunt is microjustice niet donorgestuurd is – althans niet op lange termijn. Cliënten betalen voor de dienst. Dat breekt ogenschijnlijk met het impliciete idee dat ‘recht’ gratis zou moeten zijn. In de praktijk is ‘gratis recht’ echter ook nu al een illusie. De bewoners in Ndirande waren gemiddeld tussen de 15 en 50 euro kwijt aan hun conflict. Het bedrag bestond onder meer uit reiskosten en gederfde inkomsten of salarissen. Velen gaven aan dat zij maar al te graag van een betaalde dienst gebruik hadden gemaakt, wanneer dat financiële schade had kunnen beperken.

Kinderschoenen
De afgelopen decennia heeft microfinanciering zijn waarde bewezen. Het feit dat meer dan honderd miljoen klanten er gebruik van maken, laat zien dat deze toegankelijke, bereikbare vorm van dienstverlening in een enorme behoefte voorziet. Uit diverse impactstudies blijkt dat microfinanciering de armsten helpt bij het opvangen van inkomensschokken, en dat het de positie van vrouwen verstevigt.

De ervaringen met microjustice daarentegen staan nog in de kinderschoenen. Inmiddels draaien de eerste pilotprojecten in Bolivia, Peru en Zuid-Afrika. Een pilot in Ndirande staat in de steigers. Het concept moet zijn uiteindelijke waarde voor arme stedelingen dus nog bewijzen. De hoop is echter dat microjustice, net als microfinanciering, in wijken als Ndirande een leemte kan vullen. De leemte waarin mensen, die de armoede in de dorpen ontvluchten, geconfronteerd worden met nieuwe bedreigingen van hun bestaanszekerheid. De leemte waarin zij niet meer vanzelfsprekend kunnen terugvallen op traditionele vormen van rechtsbescherming. De stad van de toekomst is een stad waarin mensen zich veilig voelen.


[1]Zie bijvoorbeeld de discussie ‘After 2015’ op www.thebrokeronline.eu

[2] Zie bijvoorbeeld Lammers, E., The MDGs post-2015. A need for new narratives, The Broker, Augustus 2009

[3] Summer, A., Beyond 2015. Rethinking development policy. The Broker, mei2009

[4] ibid

[5] Zie www.microjustice.org

[6] Zie voor een volledig overzicht het onderzoeksrapport: M. Vossen en M. Knapen, Township Blues, Legal needs of individuals in Ndirande, Malawi, Panga Press, 2009. www.pangapress.com

[7] UN Habitat, Women headed households suffer disproportionally from inadequate housing.  UN Habitat, State of the World’s Cities 2008/2009, www.unhabitat.org, pp 103-104

[8] Dat blijkt uit Consultations of the Poor, een Malawiaanse onderzoek dat deel uitmaakte van het Wereldbank-project ‘Voices of the Poor’

Nu delen: