Vice Versa, juni 2010
Na een natuurramp is de verleiding groot om daklozen een gratis huis te geven. Niet doen, waarschuwen deskundigen. Haak in plaats daarvan aan bij manier waarop de armen wereldwijd hun huizen bouwen: stap voor stap, met hulp van kleine leningen.
Krijgen of betalen. Dat is de vraag. Dat is de éérste vraag. Op Haïti bijvoorbeeld, waar anderhalf miljoen mensen tijdens de aardbeving in januari hun huis zagen veranderen in een vormeloze hoop zand, hout en stenen. Ruim driekwart van hen woont nu in een van de 650 tentenkampen in en om Port au Prince. Ze schuilen onder een dekzeil en worden op de hielen gezeten door de regentijd. De komende jaren staat Haïti voor de immense opgave om de bergen puin op te bouwen tot nieuwe woonwijken.
Maar hoe pak je zoiets nu aan? Gééf je de Haïtianen nieuwe huizen, of zet je woningen neer om die vervolgens aan de Haïtianen te verkopen? Geven ligt voor de hand. Want van een kale kip pluk je geen veren.
Geven is bijvoorbeeld wat Cordaid Mensen in Nood doet. Cordaid is een van de eerste organisaties die Haïtianen uit hun tentenkampen verlost. In een dorpje nabij Port au Prince kregen 150 gezinnen een ‘transitional shelter’: een houten frame met een golfplaten dak en muren van zeil. De woning doet een beetje denken aan een bouwpakket van de Gamma, want de bewoners moeten hun ‘huis’ zelf in elkaar zetten. De komende jaren plaatst Cordaid 8.000 tot 10.000 van dit soort tijdelijke huizen.
Nu is gratis huisvesting in de dramatische fase kort na de ramp niet meer dan vanzelfsprekend: veilig onderdak is een eerste levensbehoefte. Maar geldt dat ook voor de fasen daarna, wanneer woningen worden neergezet voor de langere termijn? Is weggeven dan nog steeds de beste optie?
Deze vraag is niet nieuw. Ze speelde ook na de tsunami in Zuid-Oost Azië. Ook toen stonden hulporganisaties voor de massieve opgave om miljoenen mensen van nieuwe huizen te voorzien. Een van hen was Wim Stroecken, directeur van Solid House Foundation. Dat is een organisatie die habitatprojecten uitvoert voor lage inkomensgroepen. Hij organiseerde een project om de kustbewoners van Sri Lanka, die alles waren kwijtgeraakt, aan nieuwe, gratis woningen te helpen. En zijn ervaringen stemmen niet altijd vrolijk.
Solid House Foundation probeerde de bewoners zo veel mogelijk bij het project te betrekken, onder meer door hen vrijwillig mee te laten bouwen. Maar het feit dat mensen het huis gratis kregen, deed het project geen goed. Al snel begon, zoals Stroecken het uitdrukt, ‘het grote graaien’: “Politici zetten vriendjes op de lijst. Mensen probeerden een zo groot mogelijk huis te bemachtigen, ook al was hun gezin niet zo groot. In de loop van de tijd vonden we manieren op om de constructie te bezuinigen. Mensen klaagden daarover: ze wilden een huis dat op de dure manier was gebouwd. Dat had simpelweg meer status.”
Het project van Solid House Foundation werd in een artikel in HP-De Tijd beter beoordeeld dan andere ‘weggeefdorpen’. Toch trok de organisatie voortijdig de stekker eruit. “Wij geven nooit meer huizen weg”, zegt Stroecken. “Mensen moeten op basis van hun eigen geld beslissingen nemen.”
‘Het grote graaien’ na een ramp als de tsunami is een schrijnend voorbeeld. Belangrijker is dat het weggeven van huizen überhaupt geen oplossing is voor de lange termijn. Want niet alleen daklozen na een natuurramp hebben behoefte aan huisvestiging. Alle één miljard mensen onder de absolute armoedegrens wonen, zoals UN Habitat het noemt, in ‘life and health threatening homes’. Allen hebben behoefte aan fatsoenlijke woningen, niemand van hen heeft voldoende geld en voor allen schiet het aanbod van woningen hopeloos tekort. Bovendien groeit het aantal sloppenwijkbewoners in ontwikkelingslanden jaarlijks met 70 miljoen. Het is uitgesloten dat voor zoveel mensen gratis huisvesting zal worden geregeld. Het antwoord op de vraag ‘krijgen of betalen’ ligt dan ook voor de hand: betalen! De vraag is alleen hoe?
Geen huis. Housing!
Mensen zijn inventief. Ook in het bouwen van huizen. Hoe arm zij ook zijn, in de praktijk bouwt en betaalt zo’n 80 procent van de armen hun eigen huis zelf. Zij doen dit met spaargeld en leningen in het informele circuit.
En dát is waar hulporganisaties volgens Stroecken bij moeten aanhaken: de kracht van mensen om zélf hun huis te bouwen. Cruciaal daarin is toegang tot betaalbare leningen, bijvoorbeeld in de vorm van microfinanciering. De behoefte lijkt enorm. Nu al wordt een fors deel van alle microkredieten – sommige onderzoeken spreken van 20 tot 30 procent – ingezet voor het bouwen en verbeteren van de eigen woning. Steeds meer microfinanciers breiden hun productpakket dan ook uit met speciale microhypotheken en housing loans. Ook housing NGOs en coöperaties horen tot de aanbieders. Vooralsnog maakt de microhypotheek hooguit een paar procent uit van het totale portfolio van de microfinancieringsindustrie. Maar de potentie is immens. Bovendien groeit de kennis rondom microhypotheken. Aanbieders en financiers van huisvesting doen steeds meer ervaringen op.
En dít zijn lessen die inmiddels zijn geleerd. Les een: de definitie van ‘huis’ moet omver. Een valkuil voor housing NGOs is het ‘aanbiedersparadigma’. In dat paradigma staat het eindproduct – een huis – voorop. Bewoners lenen geld voor een compleet huis, vaak volgens vaststaand ontwerp. Zo’n aanbod sluit echter niet aan bij de praktijk in arme landen. Mensen met lage inkomens bouwen zelden een heel huis ineens. Ze doen dat stap voor stap. Een éénkamerhut wordt in de loop van jaren uitgebouwd tot een woning met een golfplaten dak, gepleisterde muren, een extra kamer en een voorraadhok. Het ‘aanbiedersparadigma’ leidt dan ook tot te hoge leningen, te lange terugbetaaltermijnen en ontevredenheid met het voorgeschreven ontwerp. Succesvolle housing microfinance bestaat daarentegen uit een serie opeenvolgende leningen, waarmee de bewoner uitbreidingen of verbeteringen financiert wanneer hij dat wil.
“Bij housing finance moet het beeld waaraan een huis moet voldoen omver.” Dat zegt socioloog en onderzoeker Peer Smets van de Vrije Universiteit in Amsterdam, die wereldwijd onderzoek doet naar housing microfinance. “Het beeld van een compleet huis is een middenklassebeeld. Het past niet bij de lokale praktijk in ontwikkelingslanden. Voor de armen is huisvesting geen product, maar een proces.”
Les twee: dat ‘huisvestingsproces’ kan niet los worden gezien van andere processen, zoals het claimen van landrechten, het verbeteren van het gezinsinkomen en het werken aan sociale cohesie in de buurt. Succesvolle huisvestingsprogramma’s staan nooit op zichzelf. Zij maken deel uit van een bredere aanpak om de levensomstandigheden te verbeteren. Bijvoorbeeld in Bolivia, waar Solid House Foundation zich inzet voor huisvesting van de Guarajas-bevolking. Deze gemeenschap leeft van de oogst van cusi-palmen. De bouw van woningen gaat samen met de komst van een fabriek, die de cusi-palmvrucht verwerkt tot olie en cosmetica. De gemeenschap kan zijn inkomen verbeteren door aan deze fabriek te leveren. “Eerst moet het inkomen omhoog, dan pas is fatsoenlijke huisvesting aan de orde”, zegt Wim Stroecken.
En dan ben je, zo erkent Stroecken, al gauw jaren verder. Sterker nog: dat betekent dat Solid House Foundation soms niet direct aan huisvesting toekomt. Dat is bijvoorbeeld het geval in Zuid-Soedan, waar de organisatie sinds enkele jaren actief is. “Er staat nog niet één huis”, zegt Stroecken. “De omstandigheden zijn er nog niet rijp voor. Eerst moet er worden gewerkt aan basisvoorzieningen als water en sanitatie, aan veiligheid, aan stabiliteit en aan economische ontwikkeling. Niet overal kun je meteen met duurzame huisvesting beginnen.”
Versnellen
Les drie: pas op met subsidies. Duurzame huisvesting is een zaak van lange adem, zeker wanneer je de armste inkomensgroepen wilt bereiken. De verleiding is groot om het proces te versnellen door het gebruik van hulpgelden. Bovendien geldt bij wederopbouwprojecten soms een maximum termijn om het donorgeld te besteden. Die tijdsdruk stimuleert het weggeven. Maar ook in ‘gewone’ omstandigheden neigen donoren ertoe huizen te subsidiëren. Of ze subsidiëren de kredietverstrekkers om zo de rente laag te houden. Dergelijke subsidies kunnen echter de duurzaamheid van microfinanciers ondermijnen. In India en Zuid-Afrika zag onderzoeker Peer Smets hoe ‘koud geld’ – subsidies – de terugbetaling van housing loans frustreerde. Zodra bewoners wisten dat hun huis deels met subsidie werd betaald, nam de motivatie om terug te betalen af. Was hun huis betaald met ‘warm’ geld – bijvoorbeeld eigen geld in een spaar- en kredietgroep – dan was het terugbetalingspercentage veel hoger.
In een omgeving waar massaal huizen worden weggegeven, heeft de ontwikkeling van housing microfinance zelfs geen schijn van kans. Dat bleek ondermeer in Atjeh na de tsunami. De ‘Development Innovations Group’ bestudeerde er in opdracht van de Bill and Melinda Gates Foundation de rol van housing microfinance bestudeerde. Bewoners die hun huizen gratis kregen, bleken niet bereid om te betalen voor reparaties. Zodra er iets stuk was, klopten ze aan bij de NGO die het huis had neergezet. De verwachting was bovendien dat deze NGO ook uitbreidingen van het huis zou betalen.
De onderzoekers concludeerden dat een potentieel kansrijke ontwikkeling van housing microfinance in Atjeh niet van de grond kwam, omdat subsidies de markt voor leningen verstoorden. Een gezonde en zelfstandige microfinancieringssector is echter een voorwaarde om op termijn veel grotere groepen armen te bereiken dan hulporganisaties dat kunnen.
Ontluisterend
Van Atjeh naar Haïti, dat vandaag voor de enorme opgave staat om huizen te bouwen voor anderhalf miljoen daklozen. Het liefst zo duurzaam mogelijk. Voor de betrokken hulporganisaties liggen alle genoemde valkuilen tegelijkertijd op de loer: de aandrang om complete huizen te bouwen, de druk om dat snel te doen en de verleiding om ze gratis weg te geven.
“Doe het niet”, waarschuwt Peer Smets. “Bega niet de fout door complete huizen neer te zetten. Dat is korte-termijn werk. Zet desnoods een muur neer waar mensen tegenaan kunnen bouwen. Maar laat hen zelf geld lenen voor de verbeteringen. Wanneer je mensen toch financieel wilt steunen, geef dan bijvoorbeeld korting op bouwmaterialen. Dan houden ze het gevoel van eigenaarschap, zonder dat het de microfinancieringsmarkt verstoort.”
En zo lijkt de gratis transitional shelter van Cordaid, bij nadere beschouwing, zo gek nog niet. Maar dan moeten we het bouwpakket niet zien als tijdelijke, maar juist als het begin van een definitieve oplossing. Volgens Cordaid kan de constructie tientallen jaren mee en is ze stevig genoeg om uit te bouwen tot een permanent huis. Wanneer bewoners dat willen, zo laat een woordvoerder weten, dan moeten ze dat zelf betalen, wellicht met behulp van een microhypotheek. Hopelijk kan de bewoner voor passende leningen straks terecht bij een microfinancier. Tenminste, als andere NGOs de markt voor housing loans niet met duizenden weggeefhuizen hebben verpest.
Microhypotheek versus microkrediet
De microhypotheek of housing loan kent een aantal verschillen met het ‘gewone’ microkrediet. De leenbedragen zijn hoger (doorgaans 300 tot 4000 dollar) en de terugbetaaltermijnen langer (tot 10, maar idealiter tot maximaal 3 jaar). Het groepsmechanisme werkt bij housing microfinance moeilijker: mensen willen vaak niet voor zulke lange termijnen en zulke hoge bedragen garant staan voor elkaar. Housing loans zijn in de regel individueel.Voor de financier zijn de risico’s van een housing loan groter: de lening wordt vaak niet ‘gedekt’ door een onderliggende economische bedrijfsactiviteit of groepsaansprakelijkheid. De terugverdientijd is bovendien langer. Daardoor kunnen kredietverleners moeilijker extern kapitaal aantrekken. Daar staat tegenover dat het uitzetten van microhypotheken minder arbeidsintensief is dan het uitzetten van ‘gewone’ microkredieten, die veel vaker moeten worden vernieuwd. De rentevoet van de microhypotheek ligt daarom doorgaans iets lager.
