Dringen rond de pot van Koenders

IS, februari 2010

Minister Koenders wil de hulpindustrie openbreken. In de nieuwste subsidieronde dwingt hij organisaties tot samenwerken. Ruim 40 allianties zagen het levenslicht.  Gaan zij een einde maken aan de versnippering van de hulp? Volgens René Grotenhuis van Cordaid gaat ‘achter al die nieuwe voordeuren de versnippering gewoon verder.

Het is 1 december 2009. Bij tientallen ontwikkelingsorganisaties klinkt een zucht van verlichting. De subsidieaanvraag voor het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking is de deur uit. Met man en macht is er maandenlang aan gewerkt. Collega’s draaiden overuren, vergaten hun koffie en lieten hun taken versloffen. Tot er een boekwerk van honderden, soms meer dan duizend pagina’s op de plank lag. Organisaties gruwen van de aanvraagrondes. Maar ze moeten wel. Via het zogeheten medefinancieringsstelsel verdeelt de minister 15 procent van zijn budget onder maatschappelijke organisaties. Voor een aantal organisaties, zoals Cordaid en Oxfam Novib, gaat het om meer dan honderd miljoen euro per jaar. Zonder medefinanciering overleven ze niet. Dus zweten ze elke vier, vijf jaar op een nieuwe aanvraag. Ditmaal voor de subsidieronde van 2011 tot 2015.

Het is 8 november 2008. Minister Bert Koenders voor Ontwikkelingssamenwerking staat in de Universiteit van Amsterdam voor een zaal nieuwsgierige toehoorders. Het zijn studenten, ondernemers, wetenschappers, journalisten en vertegenwoordigers van hulporganisaties. Voor dit bonte gezelschap presenteert Koenders zijn moderniseringsagenda. “De hulpindustrie moet worden opengebroken”, zegt Koenders. “De bedrijfstak is teveel gericht op zichzelf.” Ontwikkelingshulp kan efficiënter en effectiever, vindt de minister. Met nieuwe partners en nieuwe coalities. “De luiken moeten open.” De minister moet wel. In de Kamer staat het budget voor ontwikkelingssamenwerking ter discussie, de VVD zit hem op de hielen en in de populaire pers regent het kritische artikelen. Het wordt tijd om een daad te stellen.

En dat doet de minister. Hij neemt het subsidiestelsel voor ontwikkelingsorganisaties grondig onder handen. Om te beginnen zit er minder geld in de pot. In de huidige subsidieronde, die eind dit jaar afloopt, was er nog 567 euro per jaar beschikbaar voor maatschappelijke organisaties. In de komende ronde, van 2011 tot 2015, is dat nog maar 425 tot 500 euro per jaar, afhankelijk van de kwaliteit van de aanvragen. Deze bezuiniging heeft overigens meer te maken met de economische crisis dan met de moderniseringsagenda.

Verandering twee komt wel linea recta uit de moderniseringskoker: vanaf 2011 krijgen maximaal dertig organisaties medefinanciering. Nu zijn dat er 74. Die dertig aanvragers hoeven geen zelfstandige organisaties te zijn. Integendeel: aanvragen van meerdere partijen samen krijgen bonuspunten. Daarmee dwingt de minister ontwikkelingsorganisaties tot samenwerking.

Verandering drie: organisaties moeten zich meer concentreren op partnerlanden van de Nederlandse overheid. Dat zijn landen als Ghana, Jemen of Bolivia, met wie Nederland een langdurige samenwerkingsrelatie heeft. Het is de bedoeling dat maatschappelijke organisaties 60 procent van de overheidssubsidie in deze partnerlanden besteden. De minister gaat bovendien vaker rechtstreeks zaken doen met lokale ontwikkelingsorganisaties in partnerlanden.

Versnippering

Waarom deze veranderingen? Wat was er niet goed aan de huidige subsidiestelsel? Het antwoord is terug te voeren op het buzz-word ‘versnippering’. Te veel organisaties zijn met ongeveer hetzelfde ding bezig. Dat leidt tot inefficiëntie en doublures. Zo financiert Nederland op dit moment ruim twintig maatschappelijke organisaties die actief zijn in Tanzania. Zij steunen daar samen naar schatting ruim 200 programma’s. Het is volgens de minister ‘moeilijk voorstelbaar dat zij zo op een efficiënte wijze bijdragen aan de ontwikkeling van de bevolking.’

De roep om meer samenwerking komt niet alleen van de minister. Ook de sector zelf is het erover eens dat er iets moet gebeuren. “Je moet iets doen aan de fragmentarisering”, zegt directeur René Grotenhuis van Cordaid. “Anders wordt de sector een vergaarbak van organisaties die allemaal leuke dingen doen, maar waarmee je geen deuk in een pakje boter kunt slaan.”

De roep om samenwerking en afstemming is bovendien niet nieuw. In 2005 spraken regeringen van donorlanden met elkaar af dat zij hun ontwikkelingshulp beter gaan coördineren. Ze beloofden dat ze beter zullen aansluiten bij de plannen van ontvangende landen, en vaker elkaars programma’s gaan steunen. Nu kloppen soms tientallen landen elk met hun eigen afgevaardigden bij Afrikaanse of Aziatische ministeries aan.

Deze lijn voert Koenders door in het subsidiebeleid voor maatschappelijke organisaties in Nederland. Ook zij moeten meer samenwerken en hun activiteiten beter op elkaar afstemmen. “Iedere euro kan tenslotte maar één keer uitgegeven worden” zegt Koenders. “Het is mijn verantwoordelijkheid om te zorgen dat die euro het slimst wordt ingezet.”

Van de beoogde veranderingen zal het grote publiek in Nederland niet direct veel van merken. Maar organisaties in ontwikkelingslanden des te meer. Zij krijgen – als het goed gaat – te maken met minder verschillende partners, waardoor ze zich effectiever kunnen inzetten voor de armsten.

Zoeken geblazen

Het is mei 2009. Bij medewerkers van hulporganisaties stromen de agenda’s vol. Ze moeten op zoek naar samenwerkingspartners, wil hun subsidieaanvraag straks kans maken. Dus lopen ze de deur bij elkaar plat. Nico Roozen van Solidaridad, een organisatie die zich inzet voor eerlijke en duurzame handel, kreeg negen organisaties op bezoek. “Ik zag het opportunisme ervan af druipen”, verzucht Roozen. “Sommige organisaties hadden geen enkele inhoudelijke match met ons, maar hielden toch een heel verhaal over complementariteit.” Solidaridad sloot uiteindelijk een alliantie met het Wereld Natuur Fonds, met wie al langer een stevige samenwerkingsrelatie bestond. “Ik zag het niet zitten om omwille van subsidies in zee te gaan met onbekende partijen”, zegt Roozen. “Geld is geen geëigend instrument om samenwerking af te dwingen.”

Alle organisaties hadden iets te winnen bij alliantievorming. Maar grote en middelgrote organisaties – zoals Solidaridad – zaten in een relatief comfortabele positie: zij krégen vooral bezoek. Voor kleine organisaties was het zoeken geblazen. Een aantal van hen besloot zelfs om helemaal niet meer mee te doen. “We zijn totaal kansloos om zelfstandig subsidie aan te vragen”, zegt directeur Wim Stroecken van Solid House Foundation, een kleine organisatie die zich inzet voor huisvesting in ontwikkelingslanden. In 2007 kreeg Solid House Foundation voor het eerst overheidssubsidie in een tussentijdse ronde voor jonge en vernieuwende organisaties. “We wilden nog één keer medefinanciering aanvragen, om daarna op eigen benen te staan”, zegt Stroecken. “Dat proces is door deze nieuwe spelregels versneld. Maar ik wil niet om opportunistische redenen in een coalitie gaan zitten. Er moet een keiharde logica zijn om met elkaar samen te werken – los van het subsidiestelsel.”  

Samenwerking? Natuurlijk. Maar geforceerde samenwerking op basis van geld? Dat wordt niets. Dat is, kort samengevat, de reactie uit de sector. René Grotenhuis, directeur van ontwikkelingsorganisatie Cordaid, plaatst bovendien vraagtekens bij de uitwerking van het stelsel: “De minister heeft ons voorgeschreven hoe we de samenwerking bestuurlijk moeten organiseren. We moeten allianties vormen met één penvoerder. Die is verantwoordelijk, maar hij heeft niets te zeggen over de mede-indieners. Geen bedrijvendirecteur zou daar instappen.”   Grotenhuis had liever gezien dat de sector vrij was geweest om zonder voorschriften dertig partijen samen te stellen. “Dan had je een veel interessante dynamiek gekregen. Sommige organisaties waren misschien gesneuveld, andere waren gaan fuseren. Of je had samenwerkingsverbanden gekregen waarbij de machtsverhouding onderling was uitgevochten.”

41 allianties

Het is 15 december 2009. Het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking maakt een eerste balans op. Er zijn 43 aanvragen binnengekomen voor een totaalbedrag van 740 miljoen euro. Dat is beduidend meer dan de beschikbare 425 tot 500 miljoen euro. Achter 41 van de 43 aanvragen gaat een samenwerkingsverband schuil.

Uit een eerste inventarisatie valt op veel verbanden zich op één thema concentreren. Zo zet de ‘Child Rights Alliance’ (aangevoerd door Plan Nederland) zich in voor de positie van meisjes. Het ‘Netherlands Medicines & Development Partnership’ (met Wemos) wil de toegang tot geneesmiddelen bevorderen en ‘Press Freedom 2.0’ (aangevoerd door Free Voice) ijvert voor meer persvrijheid wereldwijd. Een opvallende indiener is de ‘De Migranten Alliantie’, waarin een aantal professionle migrantenorganisaties hun krachten bundelen.

De minister is verheugd over het grote aantal allianties onder de indieners. “Het lijkt erop dat we in onze opzet zijn geslaagd om de versnippering tegen te gaan”, zegt Koenders in een reactie. Maar de minister wil niet te vroeg juichen. Want het is nog niet duidelijk of de organisaties werkelijk hun best hebben gedaan om hun programma’s op elkaar aan te sluiten. Evenmin is duidelijk of ze van plan zijn om minimaal 60 procent van de subsidie in een partnerland van Nederland te besteden. Ook met deze maatregel hoopt de minister op een effectievere besteding van het hulpbudget. Overheidshulp en hulp van maatschappelijke organisaties moeten elkaar beter aanvullen. Bijvoorbeeld zo: de Nederlandse overheid steunt het ministerie van gezondheidszorg in een Afrikaans land, en een maatschappelijke organisatie voert een programma uit om het recht op gezondheidszorg van de armsten te verbeteren. Eén en één is drie.

Meer samenwerken met Nederlandse ambassades in ontwikkelingslanden. Daar kan toch niets op tegen zijn? Toch wel. De reacties op de ’60 procent-eis’ zijn mogelijk nog kritischer dan op de eis tot samenwerking. En deze kritiek draait om een ander buzz-word: ‘kluitjesvoetbal’. Oftewel: in het ene land buitelen hulporganisaties over elkaar heen, terwijl je er in een ander land met een speld in een hooiberg naar moet zoeken. De sector meent – bij monde van branchorganisatie Partos – dat de ‘60 procent-eis’ tot kluitjesvoetbal leidt, ten koste van landen die weinig ontwikkelingshulp ontvangen. Juist niet, schreef het Ministerie van Buitenlandse Zaken in een persbericht. De mogelijkheid om 40 procent van de subsidie in níet-partnerlanden te besteden, voorkomt juist kluitjesvoetbal.

Of er nu wel of geen kluitjesvoetbal wordt gespeeld: voor veel organisaties levert de maatregel problemen op, omdat zij vooral in niet-partnerlanden actief zijn. Solidaridad is een van hen. De organisatie werkt aan het verduurzamen van productketens, zoals koffie en cacao. Dat doet zij bijvoorbeeld met boeren uit Ivoorkust, een van de grootste cacaoproducenten in de wereld. “Maar Ivoorkust is geen partnerland van Nederland,” zegt Roozen. “Nederland kiest partnerlanden op basis van armoede en fragiliteit. Onze keuze is gebaseerd op de vraag waar producten vandaan komen. De productieketen is leidend. Dat sluit niet altijd aan op de landenkeuze. Bovendien getuigt deze eis van provincialisme: afstemming met andere internationale donoren is soms veel effectiever.”

Ook organisaties die niet in de problemen komen, zijn niet blij met de ‘60 procent-eis’. Zij vrezen een verlengstuk te worden van de Nederlandse overheid, en een deel van hun vrijheid en eigenheid te verliezen.  Daar komt bij dat Koenders, via de ambassades, vaker rechtstreeks zaken wil doen met lokale organisaties in het Zuiden. Dat betekent dat Noordelijke ontwikkelingsorganisaties worden omzeild. Zij vrezen echter dat ambassades helemaal niet zijn opgewassen voor deze taak. Dat kan leiden tot kapitaalvernietiging bij henzelf, terwijl de kwaliteit van de hulpverlening niet beter wordt.

Dertig voordeuren

Het is februari 2010. Tientallen ambtenaren op het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking zwoegen op de inhoud van de honderden pagina’s tellende aanvragen. Ze moeten beoordelen welke dertig allianties straks doorgaan naar de tweede ronde. Daarbij zullen er nauw op letten of de deelnemers in de alliantie elkaar écht aanvullen. Op 1 april is de uitslag. Dit najaar besluit de minister over de definitieve subsidietoekenning.

De hamvraag blijft veel langer op tafel liggen: zal de moderniseringsagenda van Koenders werkelijk leiden tot meer effectiviteit en minder versnippering? En vooral: betekent het betere hulp aan mensen voor wie het is bedoeld? “The proof of the pudding is the eating”, zegt Koenders. In de loop van de 2011 tot 2015 zal hij door middel van evaluaties vaststellen of de allianties succesvol zijn. De minister heeft er vertrouwen in. “Dat organisaties het in eerste instantie moeilijk vinden om samen te werken, begrijp ik. Ik begrijp ook dat niet alle allianties meteen stevig zijn of direct een meerwaarde kunnen laten zien. Ik ga er echter van uit dat veel van de nu ontstane allianties in kracht en effectiviteit groeien en zullen beklijven, al zullen er zeker ook allianties zijn die uiteindelijk niet levensvatbaar blijken.”

Maar directeur René Grotenhuis van Cordaid is minder optimistisch. “In zijn speech in november 2008 sprak de minister over het openbreken van de ‘hulpindustrie’. Ik zie dat vooralsnog niet gebeuren. Het is alsof de sector zich heeft geherorganiseerd achter dertig voordeuren. Maar feitelijk is alles bij het oude gebleven.”

De tijd zal leren wie gelijk krijgt.

Nu delen: